II SA/Wa 1648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. reprezentowanej przez opiekuna J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata S. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...],po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 lutego 2012 r. J. K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy dla jej córki – B. K., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił B. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie B. K. na przestrzeni 41 lat życia, w tym 33 lat, kiedy to stała się osobą całkowicie niezdolną do pracy, posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 3 lata, 3 miesiące i 15 dni, zaś w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych posiada 2 lata, 1 miesiąc i 8 dni tych okresów. Ponadto w okresie od 1996 r. – 1997 r. i od 1999 r. – 2004 r. nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające B. K. przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna i organ uznał, że wykazany dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że B. K. pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. K., działając w imieniu córki B. K. i nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, wskazała, że w latach 1991 do 1997 r. córka jej była studentką dzienną na [...] i dlatego też w latach 1996 do 1997, nie mogła pracować zawodowo i dokonywać opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Podała też, że w okresie studiów córka była na jej i męża wyłącznym utrzymaniu. Natomiast w okresie od 1999 r. do 2004 r. najpierw była zatrudniona od [...] listopada 1997 r. do [...] lutego 1999 r. [...] w firmie [...],a następnie od [...] sierpnia 1999 r. do [...] listopada 1999 r. w firmie [...] . Po zakończeniu pracy, skrajnie wycieńczona i z pierwszymi objawami choroby psychicznej została przywieziona do domu. Wskazała też, że początkowych objawów choroby, nawet lekarze nie odczytywali jako początków choroby [...] . Dlatego też B. K. przy pomocy rodziców zarejestrowała się w charakterze bezrobotnej. Status bezrobotnej posiadała od 1 czerwca 2000 r. do 3 października 2010 r. Ponadto matka B. K. podała, że w tym okresie córka jej była wielokrotnie hospitalizowana w kilku szpitalach [...] . Odnośnie zaś sytuacji materialnej wnioskodawczyni podała, że sytuacja ta jest fatalna ponieważ ona sama od kilku lat leczy się [...] (załączyła stosowne zaświadczenia) i dlatego nie może podjąć zatrudnienia, a uzyskiwane przez nią świadczenie – 1.497,53 zł (netto) plus zasiłek pielęgnacyjny dla B. K. w wysokości 153 zł nie pozwalają na pokrycie elementarnych potrzeb związanych z utrzymaniem mieszkania, wyżywienia, mediów i niezbędnych leków. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...],mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte w swojej pierwszej decyzji – podał, że córka wnioskodawczyni została uznana orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] kwietnia 2013 r. i orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012 r. uznana została za częściowo niezdolną do pracy od [...] grudnia 2002 r. Organ wskazał, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy w powyższym okresie jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała córce wnioskodawczyni wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Organ wskazał też, że stosownie do treści art. 14 ust. 3 ustawy, oceny niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS i jest ono wiążące dla organu. Odnośnie zaś sytuacji finansowej B. K. organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż łączny miesięczny dochód w 2-osobowej rodzinie wynosi 1797,29 zł brutto co powoduje, że na 1 osobę przypada 898,65 zł. Wskazał też, że brak niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od marca 2012 r. wynosi 799,18 zł, a to oznacza, że obecna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opiekunka prawna, całkowicie ubezwłasnowolnionej B. K. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponowiła argumenty zawarte we wniosku o przyznanie tego świadczenia jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła też organowi, że nie odniósł się w żaden sposób do jej argumentów związanych z trudną sytuacją materialną rodziny, z jej chorobą i z chorobą córki. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podał, że nie sposób usprawiedliwić przerw w pracy do chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. W piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej – adwokat S. B., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 107 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak w decyzji rozważenia przedstawionych przez skarżącą argumentów wskazujących na spełnienie przesłanek wynikających z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zarzuciła również naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez brak właściwej oceny spełnienia przesłanek przez skarżącą do uzyskania renty w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością w rozumieniu ustawy, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z akt sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, okoliczności braku ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na pojawiające się już u niej wcześniej sygnały, świadczące o rozwijającej się chorobie psychicznej, o czym sygnalizowała jej matka już we wniosku o przyznanie tego świadczenia, a co powtórzyła następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że osoby, u których tego typu choroba, [...],rozwija się, nie do końca uświadamiają sobie fakt bycia chorym i w związku z tym też nie podejmują leczenia. W większości wypadków nie są w stanie w sposób racjonalny kierować swoim życiem zawodowym, w tym też opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Niewątpliwie uznać należy, że w przypadku skarżącej, młodej osoby, bezpośrednio po studiach, u której pierwsze spektakularne objawy choroby pojawiły się już w 2002 r., zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Były one niezależne od woli ubezpieczonego. Zaakcentować bowiem należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Jeśli zaś chodzi o sytuację materialną B. K. jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ upatrywał podstawy swojej decyzji również w fakcie, iż dochód miesięczny na jednego członka rodziny skarżącej przekracza kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, a tym samym, po stronie wnioskodawczyni nie zachodziła przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania". Analizując przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzić należy, iż nie zawierają one definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania". Zachodziła więc konieczność wypracowania przez judykaturę i organy administracji sposobu rozumienia tego pojęcia. Należy przychylić się do stanowiska organu, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, nie może to jednak być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy wnioskodawczyni ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. W celu wyjaśnienia omawianej kwestii jako niezbędne jawi się odniesienie do konkretnej sytuacji danego przypadku. W związku z tym, należy więc zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną i przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez wnioskodawczynię, odnieść się do oceny posiadania przez nią niezbędnych środków utrzymania. Dokonując przedmiotowej analizy należy również wziąć pod uwagę przyczyny, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym. Reasumując wskazać należy, że organ nie dokonał szerokiej analizy sytuacji skarżącej. Nie wziął pod uwagę tego, że skarżąca, będąca prawnym opiekunem swojej córki, która jest na jej utrzymaniu, jest również osobą ciężko chorą i nie może podjąć zatrudnienia. Sama zaś B. K., mimo młodego wieku, nie tylko nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, ale jest także całkowicie ubezwłasnowolniona. To sprawia, iż wymaga stałej opieki, dla zapewnienia której konieczne jest ponoszenie dodatkowych wydatków. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż niemożność podjęcia zatrudnienia przez skarżącą w celu wypracowania uprawnienia do świadczenia w trybie zwykłym, oraz stan zdrowia w jakim się znajduje, wynika z przyczyn od niej niezależnych. W świetle powyższego, fakt przekroczenia przez B. K. dochodu określonego przez najniższą kwotę świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie sprawia, że można przyjąć, iż posiada ona niezbędne środki utrzymania. W toku dalszego postępowania organ winien uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko Sądu. W tym stanie sprawy, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd rozstrzygnął na postawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 15 i 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).