II SA/Wa 1650/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kołodziej, asesor WSA Jacek Fronczyk, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1650/06 UZASADNIENIE W dniu 8 listopada 2006 r. Z. M. wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie mu emerytury w drodze wyjątku. Podał, że jest całkowicie niezdolny do pracy, utrzymuje się z oszczędności, pozostaje w separacji z żoną, która jest rencistką. Skarżący pomaga finansowo dwójce pełnoletnich dzieci. Wskazał, iż jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], rocznik 2002, oraz własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w G. o powierzchni 59,5 m². Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił skarżącemu przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie warunków z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podniósł, że przyznanie świadczenia jest możliwe, gdy łącznie zostały spełnione przez wnioskującego następujące warunki: jest lub był on osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS odmawiając świadczenia podał, iż Z. M. na 50 lat życia udowodnił 13 lat i 24 dni okresów składkowych. W okresie poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy na wymagane 5 lat ubezpieczenia udowodnił tylko 3 miesiące i 28 dni. Od ostatniego okresu składkowego w 1994 r. do dnia powstania niezdolności do pracy tj. [...] marca 2003 r. upłynęło 8 lat. W tym okresie nie został wykazany żaden okres opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu w czasie, gdy skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Z. M. nie wskazał szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. W dniu 12 czerwca 2006 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy twierdząc, iż spełnia ustawowe warunki do przyznania świadczenia. Podniósł, iż decyzja z dnia [...] maja 2006 r. jest dla niego krzywdząca, Prezes ZUS wydając ją zastosował takie same kryteria, które zdecydowały o odmowie przyznania mu świadczenia rentowego. Tymczasem przepis art. 83 ustawy jest przepisem wyjątkowym. Całość zgromadzonych dowodów została przez organ oceniona dowolnie, a nie swobodnie. Zakwestionował stanowisko organu, iż nie wykazał się wystarczającym do uzyskania świadczenia okresem składkowym. Zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 winno obejmować znaczący okres, spełnienie tej okoliczności zaś wykazał. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na jej zmianę. Wskazał, że skarżący w dalszym ciągu nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego - nie udowodnił, aby niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Na przestrzeni 46 lat życia w chwili powstania niezdolności do pracy łączny okres składkowy wynoszący 13 lat i 24 dni był nieadekwatny do wieku skarżącego. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się tymczasem pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego, który powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego. W okresie od 29 czerwca 1991 r. do 9 kwietnia 1994 r. wystąpiła nieuzasadniona przerwa w wykonywaniu zatrudnienia. Ostatnio udowodniony przez skarżącego okres zatrudnienia przypada na dzień [...] sierpnia 1994 r. Za całkowicie niezdolnego do pracy Z. M. został uznany od [...] marca 2003 r., a więc po upływie 8 lat 7 miesięcy i 7 dni od ustania zatrudnienia. W skardze z dnia 10 sierpnia 2006 r. (prezentata) na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty, na które powoływał się podczas postępowania przed organem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił stanowiska skarżącego, iż spełnia on warunki do uzyskania świadczenia z art. 83 wskazanej ustawy. Podkreślił, iż w sprawie nie zaszły szczególne okoliczności w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudna sytuacja materialna nie jest zaś wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia, które nie ma charakteru socjalnego. Skarżący nie udowodnił istnienia przyczyny usprawiedliwiającej niepozostawanie w ubezpieczeniu nawet przez połowę okresu swojej aktywności zawodowej. Pracę podjął w wieku 22 lat, stałe zatrudnienie przerwał w wieku 33 lat. Nie wykazał nawet, że w ogóle przed powstaniem niezdolności do pracy podjął starania w jej poszukiwaniu. Mieszkając zaś w bezpośrednim sąsiedztwie W. był mniej narażony na skutki bezrobocia niż w innych rejonach kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów odmiennych, niż podane w jej treści. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Organem, który przyznaje lub odmawia świadczenia w trybie tego przepisu jest więc Prezes ZUS. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc Prezes ZUS wydaje także decyzje w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestię, którą należało przesądzić, była ta, czy wicedyrektor Departamentu [...] ZUS, E. N., była osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu. W aktach sprawy znajduje się bowiem "pełnomocnictwo" z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielone ww. przez członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, W. P., w którym E. N. została upoważniona do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ustawy. Z kolei W. P. umocowana została, na mocy "pełnomocnictwa" z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydanego przez Prezesa ZUS, do wydawania decyzji wynikających z art. 83 ustawy, "z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw". "Pełnomocnictwo" z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydane zostało na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Organem uprawnionym do orzekania w sprawach świadczeń z art. 83 ustawy jest Prezes Zakładu. Tym samym decyzja o przyznaniu bądź o odmowie jego przyznania powinna być sygnowana podpisem Prezesa ZUS. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ustawy, w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Stanowi on, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników (...)". Chodzi w nim zatem o każdy organ administracji publicznej (lege non distinguente), a więc zarówno organ o strukturze monolitycznej, jak i wielozakładowej, organ monokratyczny, jak i kolegialny. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje organów administracji publicznej pod tym względem. Dla skuteczności i prawidłowości działań organu podejmowanych w jego imieniu określony pracownik powinien posiadać upoważnienie pochodzące od samego organu (osoby pełniącej funkcję organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać wicedyrektor kierując określonym departamentem (inną jednostką organizacyjną) organu. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. Co więcej - przepis ten w ogóle nie stanowi o możliwości udzielania dalszych upoważnień przez pracownika skutecznie umocowanego przez organ. Powyższe prowadzi do wniosku, że członek Zarządu ZUS, W. P., będąc upoważniona przez Prezesa ZUS do wydania decyzji na podstawie art. 83 ustawy, nie mogła udzielić E. N. "pełnomocnictwa" do wydawania decyzji w imieniu Prezesa ZUS. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Prezesa ZUS wicedyrektor departamentu ZUS musiałaby posiadać upoważnienie Prezesa jako organu. Takiego upoważnienia jednak nie ma. Toteż wicedyrektor Departamentu [...] ZUS nie mogła podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy Kpa oraz przepisy zawarte w aktach z zakresu ubezpieczeń społecznych pozostają względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Z faktu tego można wyprowadzić dwa oczywiste wnioski. Pierwszy, że przepis szczególny (zawarty w regulacji ubezpieczeniowej) ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w Kpa), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nie przewidziane. W ustawie nie zawarto jednak innego uregulowania, dotyczącego kwestii udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z art. 268a Kpa. Gdyby ustawodawcy zależało na wprowadzeniu w tej mierze odmiennych uregulowań, z pewnością dałby temu wyraz w ustawie, gdyż tylko mocą ustawy mógłby zmienić istniejącą w tym zakresie regulację zawartą w procedurze administracyjnej. W art. 74 ust. 5 ustawy zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia w sprawie nadania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych statutu. Mocą tego przepisu zezwolono na określenie nim w szczególności: struktury organizacyjnej Zakładu oraz zakresu rzeczowego działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, trybu funkcjonowania i kompetencji organów Zakładu. Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się więc odbyć bez kontroli prawidłowości aktu wykonawczego, będącego podstawą udzielonego przez Prezesa ZUS upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zgodnie z § 3 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Zakładu może upoważnić m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych do: 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Zauważyć należy przede wszystkim, że punkt 1 tego przepisu dotyczy upoważniania dyrektorów komórek organizacyjnych do działania w imieniu Zakładu ("...reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu..."). Wobec tego punkt 2 dotyczy – konsekwentnie przyjmując - ewentualnego, dalszego upoważniania do działania w imieniu Zakładu jako organu administracji. W niniejszej sprawie organem jest natomiast nie Zakład, lecz jego Prezes. W statucie nie istnieje zaś inny przepis, który pozwalałby Prezesowi upoważniać pracowników do działania w jego, tj. Prezesa imieniu. Gdyby jednak nawet przyjąć, że § 3 ust. 2 pkt 1 statutu dotyczy upoważnień do działania zarówno w imieniu Zakładu, jak i Prezesa, albo wyłącznie Prezesa, to nie zmienia to generalnej oceny, iż statut ten w przedmiotowym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią analizowanego art. 268a Kpa. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania Prezesa ZUS i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Udzielając delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładowi, ustawodawca nie wskazał, że organ wykonawczy może w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (w tym przypadku Kpa), uregulować kwestię udzielania przez Prezesa ZUS konkretnym pracownikom upoważnień do działania w jego imieniu bądź z imieniu Zakładu. W kwestii relacji pomiędzy ustawą, a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność upoważnienia "blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy, gdyż materię tę uregulował on w przywołanym art. 268a Kpa. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują treść art. 268a Kpa, dlatego też należało odmówić ich zastosowania. W związku z powyższym uznać należy, że wydana w niniejszej sprawie pierwsza decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), albowiem utrzymano nią w mocy decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sądu wydanego w niniejszej sprawie zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, bądź w zakresie ewentualnych innych wad zaskarżonej decyzji uwzględnianych przez Sąd z urzędu. Sprawa z wniosku strony o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku powinna zostać ponownie przez Prezesa ZUS rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.