II SA/Wa 1650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 5 i art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie przyznania B. M. pomocy finansowej do wysokości [...] zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż B. M., będąc funkcjonariuszem Zakładu Karnego w N., złożył w dniu [...] listopada 2002 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na [...]. W wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor Zakładu Karnego w N. wydał w dniu [...] grudnia 2002 r. decyzję, w której stwierdził, że B. M. przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego do kwoty [...] zł oraz że jego wniosek będzie rozpatrzony z chwilą uzyskania środków finansowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Dyrektor Okręgowy SW w S. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznawała ona bowiem pomoc finansową osobie, która w momencie wydawania decyzji posiadała lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej powierzchni lokalu przysługującego, zgodnie z posiadanymi normami mieszkalnymi. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego SW w S. utrzymał w mocy. W wyniku skargi B. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 932/05, uchylił obie opisane wyżej decyzje i wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym organy nie dokonały bowiem ustaleń, czy skarżący przekazał będący jego własnością lokal mieszkalny przy ul. [...] do dyspozycji A. i T. D., co wynikało z treści jego wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. o przyznanie pomocy finansowej. Wykonując wskazanie Sądu, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił, że B. i B. M. sprzedali lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku nr [...] przy ul. [...] w N. T. i A. D. w dniu [...] grudnia 2002 r. aktem notarialnym [...]. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, wnioskodawca nie spełniał warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a zatem również do przyznania mu pomocy finansowej. Decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. zawiera nieprawidłowe rozstrzygnięcie, bowiem rozpatrzenie wniosku o pomoc finansową winno następować w drodze decyzji konstytutywnej ustalającej lub nieustalającej prawo do takiej pomocy. Decyzja ta stwierdza zaś jedynie, że zainteresowanemu przysługuje pomoc do kwoty [...] zł i że rozpatrzenie wniosku nastąpi w bliżej nieokreślonej przyszłości, po uzyskaniu środków finansowych. Dodatkowo też zauważył, że nawet w przypadku, gdyby B. M. nie zbył posiadanego wcześniej lokalu przy ul. [...] w N. lub zbył go dopiero w terminie późniejszym, również nie spełniałby warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a więc i do przyznania mu pomocy finansowej. Był to lokal o powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz użytkowej [...] m2. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę jego rodziny wynosiła [...] m2 , a więc była zgodna z jednostkową normą określoną w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej (od 7 m2 do 10 m2). Lokal ten zaspokajał zatem potrzeby mieszkaniowe B. M., a w tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 1, nie powstawało jego prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (jako świadczenia ekwiwalentnego do prawa do przydzielenia lokalu). Od wymienionej wyżej decyzji pełnomocnik B. M. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Zarzucił organowi brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz błąd w ustaleniach faktycznych organu poprzez przyjęcie, że B. M. w dniu wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2002 r., nie był właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w N. Jednocześnie załączył do odwołania kopię umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. z dnia [...] lipca 2002 r., zawartej pomiędzy D. a B. M. jako dowód, że w dniu [...] sierpnia 2002 r. nastąpiło przeniesienie posiadania tego lokalu. Powyższą decyzję Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 85 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Prawo to może być zrealizowane poprzez przydzielenie mu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Służby Więziennej. W sytuacji, gdy nie można przydzielić lokalu mieszkalnego, realizacja uprawnienia do lokalu następuje w drodze przyznania uprawnienia zastępczego w postaci albo przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy, albo poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zawartego w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego doznaje ograniczenia w art. 91 tej ustawy, w którym określono w jakich sytuacjach nie można przydzielić lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do pomocy jest ekwiwalentem prawa do lokalu mieszkalnego, tak więc art. 91 ma również zastosowanie w przypadku rozpatrywania wniosku o jej przyznanie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, gdy jest on właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast, stosownie do art. 91 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej nie przydziela się lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W oparciu o powyższe przepisy organ stwierdził, że B. M. nie nabył prawa do pomocy finansowej, bowiem w czasie wydania decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia [...] grudnia 2002 r. był współwłaścicielem (wspólnie z żoną) lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w N. Lokal ten posiadał powierzchnię mieszkalną ([...] m 2), zgodną z przysługującymi mu normami powierzchni mieszkalnej (3 normy), o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Okoliczność ta, w świetle art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiła przeszkodę do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym przeszkodę do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako świadczenia ekwiwalentnego. W tej sytuacji Dyrektor Generalny Służby Więziennej podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie przyznania B. M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należało wyeliminować z obrotu prawnego, bowiem rażąco naruszała ona prawo. Ponadto wskazał, że nie ma tu znaczenia fakt, iż na mocy umowy z dnia [...] lipca 2002 r. nastąpiło z dniem [...] sierpnia 2002 r. przeniesienie posiadania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w N., gdyż przeniesienie własności nastąpiło w terminie późniejszym – na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. Dodał także, że przy ustalaniu nabycia prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego mają zastosowanie przepisy ustawy o Służbie Więziennej, a nie przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, tj. zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skargę B. M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 329/07 odrzucił, stwierdzając, iż organ nie doręczył decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi procesowemu, wskutek czego zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W skardze z dnia [...] czerwca 2007 r., wniesionej po doręczeniu decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej pełnomocnikowi, skarżący B. M. wniósł o stwierdzenie jej nieważności bądź też jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: * rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 107 § 1 k.p.a.), poprzez brak opatrzenia decyzji drugiej instancji datą, * brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, * błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na mylnym przyjęciu, że w chwili wydania decyzji nie był on właścicielem lokalu przy ul. [...] w N., * rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 i § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się "w braku odczytania definicji legalnej zawartej w § 1 pkt 5 tego zarządzenia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia organu z punktu wiedzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego – art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewskazanie daty decyzji organu II instancji, stwierdzić należy, iż brak jest uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. Zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej opatrzona jest datą [...] grudnia 2006 r. Zgodzić się natomiast należy z organem, który w odpowiedzi na skargę stwierdza, że ewentualny brak tej daty na egzemplarzu doręczonym skarżącemu nie pociąga za sobą tak daleko idących konsekwencji, jak określa skarżący, skoro nie zostało naruszone jego uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie są też zasadne dalsze zarzuty podniesione w skardze. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 – Glosa 1998 nr 10, poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Pomoc finansowa dla funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego została uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Z przepisu tego wynika, iż funkcjonariusz w służbie stałej może otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jednakże tylko wtedy, gdy ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W sprawie organ prawidłowo zinterpretował powołane wyżej przepisy ustawy o Służbie Więziennej i zasadnie przyjął, iż prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1220/04, Lex nr 164737). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż w czasie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do pomocy finansowej na [...] skarżący był współwłaścicielem wspólnie z żoną lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N. Lokal ten posiadał powierzchnię mieszkalną [...] m2, zgodną z przysługującymi rodzinie normami powierzchni mieszkalnej (3 normy), o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy – [...] grudnia 2002 r. – lokal ten został sprzedany i bez znaczenia pozostaje, czy nastąpiło to przed, czy też po podjęciu decyzji, gdyż pomoc nie przysługuje zarówno wówczas, gdy wnioskodawca jest właścicielem lub współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, jak i w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu (art. 91 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej). Zasadnie organ przyjmuje, iż nie ma tu znaczenia fakt przeniesienia posiadania lokalu w dniu [...] sierpnia 2002 r. W tej sytuacji organ miał podstawy przyjąć, iż decyzja stwierdzająca, że pomoc skarżącemu przysługuje, rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż poza podaną podstawą, występuje dalsza podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji mieszcząca się w treści art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Decyzja ta zawiera dwa rozstrzygnięcia, w których organ stwierdza, że pomoc finansowa przysługuje do określonej kwoty (pkt 1), zaś w pkt 2 wskazuje, że wniosek zostanie rozpatrzony z chwilą uzyskania środków finansowych, w konsekwencji nie załatwia sprawy pomocy finansowej co do jej istoty. Powoduje to, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. W takim stanie sprawy należało uznać wydane w sprawie decyzje za prawidłowe a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.