II SA/Wa 1650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sławomir Fularski (sprawozd.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] - stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884 ze zm.), odmówił P.R. przyznania pomocy finansowej na wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. zainteresowany wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o przyznanie pomocy finansowej na wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego o powierzchni 18 metrów kwadratowych, położonego w W. przy ul. [...] m. [...]. Do wniosku dołączył m.in. akt notarialny z [...] kwietnia 2007 r. (umowa użytkowania wieczystego i sprzedaży) oraz umowę najmu z dnia [...] października 2000 r., dotyczące przedmiotowego lokalu. Organ podniósł, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą realizacji ustawowego prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. Lokal ten musi być położony w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W związku z tym lokal musi odpowiadać co najmniej przysługującej zainteresowanemu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem organu, lokal mieszkalny o powierzchni 18 metrów kwadratowych, tj. mniejszej od należnej zgodnie z przysługującymi zainteresowanemu trzema normami zaludnienia (wynoszącymi w jego przypadku od 21 do 30 metrów kwadratowych), nie spełnia kryteriów lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z powyższym należało orzec o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Od powyższej decyzji P.R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że lokal, na który przyznawana jest pomoc musi odpowiadać co najmniej przysługującej zainteresowanemu powierzchni mieszkaniowej, podczas gdy przepis art. 94 ust. 1 ww. ustawy nie wskazuje takiej przesłanki; 2. naruszenie wynikającej z art. 6 kpa zasady praworządności, polegające na oparciu rozstrzygnięcia na pozaustawowej przesłance. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania P.R., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, dalej jako ustawa o Policji), § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że treść art. 94 ustawy o Policji należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami. Lokalem mieszkalnym, który może być uzyskany przy pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest lokal mieszalny w rozumieniu art. 88 ww. ustawy. Podniósł, że w świetle § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, a na mocy § 3 ww. rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z tego też względu pomoc finansowa zainteresowanemu nie może być przyznana, gdyż nie nastąpi realizacja celu, jaki stawiają przepisy ustawy o Policji, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi, jaką złożył P.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 94 ust. 1, art. 95 i art. 97 w zw. z art. 88 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że lokal, na który przyznawana jest pomoc finansowa musi odpowiadać co najmniej przysługującej zainteresowanemu powierzchni mieszkaniowej, podczas gdy przepis art. 94 ust. 1 ww. ustawy nie wskazuje takiej przesłanki; 2. naruszenie wynikającej z art. 6 kpa zasady praworządności, polegające na oparciu rozstrzygnięcia na pozaustawowej przesłance. W uzasadnieniu skargi podniósł, że każdemu funkcjonariuszowi należy zapewnić odpowiedni lokal. Lokal ten, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, winien charakteryzować się minimalnymi standardami oraz metrażem uzależnionym m.in. od ilości członków rodziny funkcjonariusza i jedynie w tym zakresie istotne są tzw. normy zaludnienia. Skarżący podniósł, że również żaden z przepisów dotyczących pochodnych form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji nie wskazuje, jakie te lokale mają być. Co więcej, ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych oraz jednolita linia orzecznictwa organów Policji wskazuje, że równoważnik pieniężny nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal – nawet nieodpowiadający normom wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z orzecznictwa wynika, że przepis art. 92 ust. 1 nie wskazuje warunków metrażowych lokalu. Wystarczające jest, aby funkcjonariusz miał w jakikolwiek sposób zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przesłanki, które skutkują odmową przyznania pomocy określone zostały w art. 94 i art. 95 ustawy o Policji. Przesłanki te nie mają miejsca w niniejszej sprawie, zaś sposób wykładni przepisów przez organy powoduje, że powstaje nowa – pozaustawowa przesłanka odmowy przyznania pomocy finansowej. Wykładnia taka prowadzi do sytuacji, w której organy Policji z jednej strony mogłyby nie wykonywać ciążącego na nich obowiązku zapewnienia swoim funkcjonariuszom lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (zgodnie z tzw. normami zaludnienia), a z drugiej strony zmuszałaby tych funkcjonariuszy do nabywania lokali tylko i wyłącznie o określonym metrażu. Tym samym odpadłaby całkowicie funkcja zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z ideą rozdziału 8 ustawy o Policji. Nadto, podniósł, że cytowane przez organ rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. dotyczy tylko i wyłącznie zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie dotyczy zaś zasad przyznawania pomocy finansowej. Skarżący powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych akceptujące przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu lub domu o powierzchni większej niż normy zaludnienia. Zauważył również, że w żadnym z powołanych przez organy orzeczeń sądów administracyjnych nie stwierdzono, czy nawet nie zasugerowano, że nabyty lokal musi mieścić się w granicach tzw. norm zaludnienia. Tym samym, jego zdaniem, organ II instancji dokonał całkowicie nieuprawnionej wykładni przepisów prawa materialnego, tworząc dodatkową pozaustawową przesłankę uzyskiwania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, czym naruszył zasadę praworządności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych jest zasadna. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji dopuściły się bowiem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Problematyka związana z uprawnieniami funkcjonariuszy Policji do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uregulowana została w Rozdziale 8 ustawy o Policji. Znajdują się tam też regulacje dotyczące następujących form pomocy mieszkaniowej: prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego w przypadku nieposiadania lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przewidziany w art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotny w sprawie jest również art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94. Pomocy finansowej dotyczy również powołane przez organy obu instancji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Jednak ten akt jako akt wykonawczy nie reguluje przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej, te uregulowane są w ustawie o Policji, reguluje natomiast szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej. Stąd też możliwość nabycia prawa do pomocy finansowej należy oceniać wyłącznie na podstawie art. 94 w związku z art. 88, art. 89, art. 95 ustawy o Policji. Przepisy te mają wprost zastosowanie do policjantów starających się o uzyskanie pomocy finansowej. Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów jest przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 90 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści przywołanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy jest alternatywną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, zmierzającą do tego samego celu, co uprawnienie określone w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jest to zatem forma zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów funkcjonująca obok podstawowej formy, jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Tak więc, uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu, a tym samym, do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu powiązane jest rzeczywiście z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. W pierwszej kolejności przysługuje bowiem policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnienia prawa policjanta do lokalu. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzyma. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że poza sporem pozostaje, iż skarżący spełniając warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lokalu takiego nie otrzymał. W związku z powyższym, w celu zaspokojenia swojej potrzeby mieszkaniowej nabył (zajmowany przez niego dotychczas na podstawie umowy najmu) lokal o powierzchni mieszkalnej 18 metrów kwadratowych. Jak wynika ze znajdującego się aktach administracyjnych aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2007 r., powyższe nabycie nastąpiło na odrębną własność. W ocenie jednak organów obu instancji, skoro lokal ten nie spełnia przysługujących policjantowi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884 ze zm.), norm zaludnienia, nie została zaspokojona potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko organów jest błędne. Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, że tzw. normy zaludnienia, wynikające z przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku, na które powołują się organy obu instancji mają zastosowanie jedynie w sytuacji przydziału funkcjonariuszowi lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, ze stosownych zasobów. Powołane rozporządzenie nie dotyczy zaś zasad przyznawania pomocy finansowej. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkową przesłankę w zakresie przyznawania pomocy finansowej, to wskazałby ją w ustawie o Policji lub rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Reasumując, skarżący w związku z wykupem lokalu mieszkalnego na odrębną własność, nawet jeśli powierzchnia mieszkalna tego lokalu jest mniejsza od tej, która przysługuje policjantowi zgodnie z normami zaludnienia, jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej. Niewątpliwie bowiem skarżący zaspokoił w ten sposób swoją potrzebę mieszkaniową. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, traci uprawnienie do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem fakt, że w okresie pełnienia służby stałej skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego, bowiem lokal taki nie został mu przyznany w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa jest zaś w takiej sytuacji jedną z form pomocy policjantom w celu uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a, orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.