II SA/Wa 1652/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", w związku z art. 50 oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ABW oraz AW", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zwolnieniu J. M. ze służby w ABW z dniem [...]0 kwietnia 2019 r., z uwagi na ważny interes służby. Uzasadnienie rozwiązania stosunku służbowego z J. M. zostało zamieszczone w dokumencie oznaczonym klauzulą "ściśle tajne". W dniach [...] i [...] kwietnia 2019 r. J. M. zapoznał się z uzasadnieniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Organ, uzasadniając decyzją z dnia [...] maja 2019 r. wskazał, że rozstrzygnięcie poprzedzone było określonymi czynnościami służbowymi prowadzonymi w ABW, w których brał udział J. M. W toku czynności prowadzonych w ABW w trybie wewnętrznym J. M. miał możliwość wyjaśnienia okoliczności sprawy jednak z tej możliwości nie skorzystał, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu. Stwierdził, że w sprawie wskazano okoliczności przemawiające za koniecznością zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie rozkazowi personalnemu z dnia [...] kwietnia 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również opatrzenie uzasadnienia tego rozkazu personalnego klauzulą tajności, nie pozbawiło funkcjonariusza możliwości obrony jego praw w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, dlatego, że okoliczności, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozkazu personalnego były mu znane, bowiem brał w nich udział. Po drugie zaś, okoliczności te są tego typu, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742) uzasadniały oznaczenie dokumentu klauzulą "ściśle tajne". Po trzecie, zgodnie z § 19 ust. 2 w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U, z 2013 r. poz. 862), J. M. został dwukrotnie ([...] i [...] kwietnia 2019 r.) zapoznany z uzasadnieniem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Ustalenia faktyczne, wynikające z analizy określonych dokumentów, poczynione przed wydaniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, zawierają się w niejawnym obszernym uzasadnieniu, w którym znajduje się opis czynności wykonywanych przez J. M. oraz ich ocena, sprowadzająca się do uznania, że ww. nie może dalej pełnić służby w ABW bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych, Szef ABW stwierdził, że przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonał analizy określonych dokumentów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Przekaz płynący z tych dokumentów był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze na decyzję Szefa ABW z dnia [...] maja 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. M. zarzucił jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niepowiadomienie o wszczęciu przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW i nadanie, bez uzasadnionej podstawy, rygoru natychmiastowej wykonalności, co pozbawiło go prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości realnej obrony przed zwolnieniem ze służby, zważywszy, że wiadomość o wydaniu rozkazu o zwolnieniu powziął z chwilą jego doręczenia, 3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez: • niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób rzetelny i wszechstronny całego materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wszystkich wniosków i dowodów zgłoszonych przez skarżącego, w tym o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (akt sprawy, o której mowa w piśmie organu nr [...]) i z przesłuchania świadków, które miały kluczowe znaczenia dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisów stanowiących podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w ABW z uwagi na ważny interes służby, • uniemożliwienie skarżącemu odniesienia się do zarzutów formułowanych pod jego adresem (pismo [...]) w toku postępowania administracyjnego – w ramach czynności przesłuchania strony, 4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w tym przepisie, tj. przede wszystkim bez wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodom zgłoszonym przez skarżącego, a także bez wskazania, jakie konkretnie zaniechania i na czym polegające, ze strony skarżącego, miały wpływ na wynik prowadzonej przez niego sprawy oraz w oparciu, o jakie założenia dokonano oceny zaniechania skarżącego, zważywszy, iż od wielu lat był jednym z najlepszych specjalistów w tej dziedzinie, a także jaki miały one wpływ, zważywszy, iż sprawa której zarzuty dotyczą, prowadzona była przed kilku laty i związana ze zdarzeniami z początku lat 90-tych, a sposób jej prowadzenia nigdy nie był kwestionowany przez przełożonych skarżącego, 5. art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i tym samym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji oczywistego braku zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji konieczności zastosowania tej wyjątkowej regulacji, 6. art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku faktycznych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa ABW z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty skargi z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności podniósł, że pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - w tym wykazania inicjatywy dowodowej. Dopiero po otrzymaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. zaskarżonego rozkazu personalnego umożliwiono mu zapoznanie się z treścią niejawnego uzasadnienia, to jest de facto po formalnym zwolnieniu go ze służby. Podniósł, że przy ocenie wpływu naruszenia przez organ art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. na wynik sprawy, ma pozbawienie go z dnia na dzień źródła utrzymania w wyniku rozwiązania stosunku służbowego w trybie natychmiastowym bez uprzedniego poinformowania go o takiej możliwości i prawie do obrony przed takim rozstrzygnięciem. Wskazał, iż zarzuty, sformułowane pod jego adresem w zakresie prowadzenia sprawy, opisanej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], są chybione albowiem nie zostały poparte żadnymi dowodami, które pozwoliłyby na ich zmaterializowanie. Zasadniczo zarzuty te, opierają się na przypuszczeniach, hipotezach i subiektywnej ocenie osób, które po kilku latach przystąpiły ponownie do analizy sprawy, bez odniesienia się choćby do realiów tamtego czasu, stanowiska osób związanych pierwotnie z tą sprawą i ją nadzorujących, o czym wprost świadczy oddalenie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wprawdzie skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, to jednak miał wiedzę o postępowaniu prowadzonym w ABW, w toku którego powstały względem niego określone wątpliwości, wobec których zasadniczo nie ustosunkował się. To zaś oznacza, że skarżący miał świadomość toczącego się wobec niego wewnątrz ABW postępowania i powodów, dla których zostało ono wszczęte, zaś to, iż w jego toku prezentował niechętną do współpracy postawę, wobec prowadzących postępowanie, było efektem dokonanego przez skarżącego wyboru, aby nie skorzystać z możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżący nie wykazał związku pomiędzy wskazanym przez niego naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tym samym nie sposób uznać, iż naruszenie to mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które – co podkreślono - zostało wydane w granicach uznania administracyjnego, wynikających z brzmienia przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. W niniejszej sprawie za przesłanką "ważnego interesu służby" stoi utrata zaufania Szefa ABW wobec skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach oraz w materiałach z postępowania wyjaśniającego, prowadzonego wobec skarżącego, wystarczająco wykazano zaistnienie przesłanki utraty zaufania, co uprawniało jego zwolnienie ze służby w ABW z uwagi na ważny interes służby. Organ zwrócił uwagę, że istotna jest także okoliczność, iż skarżący pozostawał na stanowisku kierowniczym i to w kluczowym departamencie w ABW, zajmującym się zwalczaniem podstawowych zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, a zatem utrata zaufania do niego przez Szefa ABW wymagała niezwłocznego działania, w szczególności z uwagi na szczególny i wyjątkowy charakter ustrojowy samej ABW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako "p.p.s.a." Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Szef ABW nie dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 z późn. zm.); dalej: "ustawa o ABW oraz AW". Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, Lex nr 82811). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawanie przez niego w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99, Lex nr 77389). W praktyce, jak przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Wskazuje się jednocześnie, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, a powinny się one odnosić do art. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, Lex nr 77389, wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2281/12 i z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1484/17 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Co prawda powołane wyroki dotyczą funkcjonariuszy Policji, lecz przepis art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2019, poz. 161 z późn. zm.), analogicznie jak przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, dopuszcza fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. W ocenie Sądu, Szef ABW dokonał prawidłowej wykładnia przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 44 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW i jednocześnie wystarczająco wykazał zaistnienie przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na ważny interes służby. Przyjmując powyższe stanowisko, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Sąd uznał, że Szef ABW, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r., jak również poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Rygor natychmiastowej wykonalności, nadany zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., organ właściwie umotywował. Nie jest trafny, podnoszony w skardze zarzut, pominięcia wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowodów, tj. z przesłuchania świadków na okoliczność czynności i ustaleń podejmowanych przez niego w sprawie, o której mowa w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w kontekście prawidłowości i celowości ich przeprowadzenia i jego faktycznej roli w sprawie, osób realizujących czynności i nadzorujących sprawę w kontekście wywiązywania się przez skarżącego ze swoich obowiązków, rzekomego bezprecedensowego i szczególnego charakteru sprawy, znaczenia sprawy w kontekście wydarzeń z dnia [...] kwietnia 2010 r., wysłuchania przeprowadzonego z jego udziałem, przebiegu badania poligraficznego i wypełnienia oświadczenia pozwalającego ustalić okoliczności sprawy - pod kątem oceny jego współpracy z organem, w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprawą, o której mowa w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci akt sprawy, o której mowa w piśmie [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. - na okoliczność czynności i ustaleń podejmowanych w sprawie w kontekście ich prawidłowości i celowości, jego roli w sprawie oraz innych osób z nią związanych, w tym sprawujących nadzór, znaczenia sprawy, w tym również w kontekście wydarzeń z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz ze sprawozdania z badania poligraficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. na okoliczność jego roli w sprawie zainicjonowanej w 2010 r. i bieżącej współpracy z organem, w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych ze sprawą, o której mowa w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Żądanie przeprowadzenia powyższych dowodów, to w istocie domaganie się wyjaśnienia okoliczności sprawy, która nie dotyczy bezpośrednio postępowania zwolnieniowego, lecz sprawy z zakresu objętego specyfiką działań służbowych w ABW i z tego względu nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ orzekał na pełnym materiale dowodowym, a uzupełnienie go w kierunku żądanym przez stronę nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nie jest wymagane, aby organ udowadniał, iż nie zachodziły podstawy do pozostawienia funkcjonariusza w służbie. Należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem analizy sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogła być wyłącznie prawidłowość działań organu administracji publicznej i w konsekwencji zasadność zastosowania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, a nie ocena wykonywania zadań kontrwywiadowczych ABW. Sąd przyjął, iż jakkolwiek nie sposób jest podważyć ponadprzeciętnych osiągnięć i zasług skarżącego w dotychczasowej służbie, to jednak wobec uwzględnienia przez organ tych okoliczności oraz umotywowania, dlaczego nie zostały one uznane za okoliczności przemawiające na jego korzyść, należy stwierdzić, że okoliczności te nie mogły przesądzić o pozostawieniu skarżącego w służbie ze względu na priorytet ważnego interesu służby wobec słusznego interesu strony. Należy również podkreślić, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola zaskarżonego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Sąd ten jest bowiem wyłącznie sądem prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje poprawność decyzji zwolnieniowych, jak również samego postępowania zwolnieniowego, wyłącznie pod kątem legalności, tj. zgodności z prawem. Poza kontrolą Sądu pozostawały zatem osobiste odczucia skarżącego, jak również wszelkie inne, a pozaprawne aspekty towarzyszące przedmiotowej sprawie. Poza kognicją sądu administracyjnego pozostawała także ocena celowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zwolnieniowego. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kwestionowania stanowiska ABW w przedmiocie oceny prowadzonej działalności kontrwywiadowczej. Kwestie te uznać należy za wyłączną domenę tej służby, pozostającą w sferze prerogatyw właściwych przełożonych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.