II SA/Wa 1657/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu [...] maja 2018 r.) wystąpiła do Polskiej Fundacji Narodowej powołując się na art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie informacji publicznej, w postaci umowy z firmą [...], o której mowa pod ogólnym linkiem wskazanym we wniosku, jak również faktur i rachunków na usługi firmy [...]. Polska Fundacja Narodowa postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej postanowiła zawiesić postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję Polskiej Fundacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Polska Fundacja Narodowa na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 4 tej ustawy, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej tzn. nie jest podmiotem podpadającym pod ustawę. PFN posiada, bowiem cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. PFN nie jest też podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Do PFN kierowane są jednak wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, których PFN - z uwagi na powyższe - nie tylko nie może uwzględnić, ale przede wszystkim nie może rozpoznawać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wiąże się z decyzjami odmownymi. W dniu [...] października 2017 r. PFN wydała decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej wskazując m.in. na brak podpadania pod kryteria podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wnioskodawca w ww. sprawie nie zgodził się ze stanowiskiem PFN i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została rozpoznana i wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17 Sąd ten co prawda uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r., niemniej w ocenie PFN Sąd nie przesądził, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, ale przede wszystkim wytknął pewne niedomogi w uzasadnieniu decyzji. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, a PFN złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, w której konsekwentnie wskazuje, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy. Do chwili obecnej postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z powyższej skargi nie zostało zakończone, a wiec nie zostało prawomocnie przesądzone zagadnienie, czy PFN spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy obowiązana jest udostępniać informacje na podstawie tej ustawy. PFN wskazała jednocześnie, iż co do zasady, postępowanie w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej ma charakter uproszczony i kończy się czynnością materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego obowiązany na gruncie ustawy. Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi w przypadkach określonych w art. 16 ust 1 ustawy. Z kolei w art. 16 ust. 2 ustawy ustawodawca przewidział odesłanie - tj. stosowania do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 ustawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie PFN, wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi z kolei od wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w K.p.a. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowania poprzedzającego ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia - rozpoznania (tak udzielenia, jaki i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro, bowiem ustawodawca wskazał decyzję, jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie K.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy . Takim przepisem, który w określonym stanie faktycznym, może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy jest m.in. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek. Taka sytuacja, zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem obecnie nie zostało prawomocnie przesądzone podpadanie przez PFN pod obowiązek udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy - tj. posiadania przez PFN statusu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, co PFN kwestionuje i wobec tego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciło Polskiej Fundacji Narodowej naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca odmiennie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania, 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten może być stosowany w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy u.d.i.p. w sposób odmienny reguluje to postępowanie i nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania, 3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą (II SA/Wa 2069/17). W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Polskiej Fundacji Narodowej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób odmienny od przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne (zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego) określa procedurę udostępnienia informacji publicznej. Jest ona mniej sformalizowana, uproszczona i z założenia, szybsza. Nie przewiduje ona szeregu instytucji znanych ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, w tym m.in. instytucji zawieszenia postępowania. W związku z tym w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zawieszenia postępowania. W toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się tylko w zakresie w określonym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy kodeksowe stosuje się "do decyzji". W niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji. Fundacja prowadziła postępowanie o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, że nie doszło do wydania decyzji administracyjnej (co wiązałoby się ze stosowaniem przepisów K.p.a. - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), organ niezasadnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesił postępowanie. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie podniosło, iż rozpatrzenia złożonego przez nie wniosku w żadnej mierze nie jest związane ze sprawą sądową, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Wa 2069/17. Gdyby bowiem przyjąć, że sprawa sądowa dotycząca określonego adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi podstawę nierealizowania innych wniosków, to nastąpiłby paraliż konstytucyjnego prawa do informacji. Okazałoby się bowiem, że łatwą drogą do nierealizowania wniosków jest jak najdłuższe prowadzenie jednego postępowania sądowego i przewlekanie tego postępowania. Polska Fundacja Narodowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono tym, iż w niniejszej sprawie w istocie zachodzi determinujące zagadnienia węzłowe tj. że PFN nie była i nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o udostępniania informacji publicznej - co już a limine implikujące zasadność wniosku o odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Nadto i niezależnie od powyższego, zdaniem Fundacji skarga winna być odrzucona w oparciu o art. 53 § 2b P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r. poz. 935) tj. wobec braku wyczerpania przewidzianego w tych przepisach trybu - tj. braku uprzedniego wniesieniu ponaglenia do właściwego organu albowiem skarżący nie wypełnił przesłanki z art. 53 ust. 2b P.p.s.a. Zatem w sprawie niniejszej nie zachodzi bezczynność w rozumieniu ww. przepisów, a tym bardziej nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu przez PFN prawa, a tym bardziej o naruszeniu przepisów wskazanych w zarzutach skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnymm. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Artykuł 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 53 § 2b P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Polską Fundację Narodową, lecz przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zwieszeniu postępowania. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny oraz orzecznictwa, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie było też podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak zaskarżenia postanowienia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na decyzję bez skorzystania z tego prawa. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, iż przepis ten per analogiam ma zastosowanie także do postanowień, od który przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r. I OSK 1437/18. Nie zachodziła też przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z tego względu, że jak twierdzi Polska Fundacja Narodowa, nie jest ona podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] skargi na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta opiera się na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowanie w sprawie jej udostępnienia. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji. W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu, czy opłat. Postępowanie w tej sprawie może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź skierowaniem do wnioskodawcy pisma informującego, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, istnieje odrębny tryb dostępu itp. Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udostępnienia informacji. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udostępnienia informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, nakazującego stosowanie przepisów K.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem “stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany. W rozpoznawanej sprawie Polska Fundacja Narodowa zawiesiła postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując, iż nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Fundacji, rozpoznanie wniosku uzależnione jest od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2069/17, gdzie ma zostać przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższa kwestia. W ocenie Sądu powyższe stanowisko uznać należy za nieprawidłowe. Wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie wszczął bowiem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne Polska Fundacja Narodowa w sposób nieuprawniony sięgnęła po przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące instytucji zawieszenia postępowania. Jeżeli Polska Fundacja Narodowa stoi na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej to powinna pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Przy takim stanowisku Fundacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje bowiem w ogóle zastosowania. Ustawa ta ma zastosowanie tylko wtedy, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy oraz przedmiotowy. Skarżące Stowarzyszenie, po zapoznaniu się z takim stanowiskiem Fundacji i nie zgadzając się z nim, będzie miało wówczas możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego o ochronę przed bezczynnością podmiotu, w jego ocenie zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby w niniejszej sprawie Fundacja mogła stosować przepisy K.p.a. to i tak brak byłoby podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie można przyjąć że rozpatrzenie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i przesądzenia kwestii, czy Fundacja jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było tym samym podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.