II SA/Wa 1662/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego - oddala skargę - Rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] P. K. został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego Misji [...]. Wymieniony oficer pełni służbę wojskową poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego od dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał zainteresowanemu należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, zmniejszoną o kwotę środków pieniężnych wypłaconych przez organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. W dniu 7 grudnia 2009 r. [...] P. K. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych. W odwołaniu skarżący wniósł o wypłatę należności zagranicznej w pełnej wysokości. Minister Obrony Narodowej rozpatrując powyższy wniosek decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w związku z § 10 pkt 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Naroodwej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. 162, poz. 1698 ze zm.), przyznał kpt. P. K. należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. 5500,00 zł pomniejszoną o równowartość 15,00 euro dziennie wraz z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 102 ust. 3 przywołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna, przy czym wysokość i szczegółowe warunki przyznawania należności zagranicznej zostały, na podstawie art. 104 ust. 4 tejże ustawy, określone przez Ministra Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Następnie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, które to uposażenie, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, na dzień 1 października 2009 r., wyniosło 2500, 00 zł. Jednocześnie Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych podkreślił, że stosownie do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez upoważniony organ organizacji miedzynarodowej lub sił międzynarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Zestawiając przywołane regulacje z ustalonym w sprawie stanem faktycznym organ uznał, że skoro skarżący od dnia [...] października 2009 r. otrzymuje od Misji [...] należności pieniężne w stawce dziennej w wysokości 68,82 euro z przeznaczeniem na zakwaterowanie i wyżywienie oraz 15 euro z przeznaczeniem na skompensowanie trudnych warunków, to przysługuje mu miesięczna należność zagraniczna w kwocie pomniejszonej o wskazaną kwotę 15 euro. W dniu 4 maja 2010 r. skarżący złożył od ww. decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych do Ministra Obrony Narodowej odwołanie. Skarżący zarzucił organowi, że powoływany w decyzji organu I instancji przepis § 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa utracił moc w związku z wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2010 r. nowego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243). Skarżący zaznaczył przy tym, że w nowo obowiązującym rozporządzeniu nie przewidziano dokonywania jakichkolwiek potrąceń. Minister Obrony Narodowej rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych. Odnosząc się do zarzutu odwołania w części dotyczącej zmiany stanu prawnego, organ II instancji podkreślił że, wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r., wydane w oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 102 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w tym zastosowanie miał przepis § 12 ust. 2 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że przepisy powołanego rozporządzenia obowiązywały do dnia 31 marca 2010 r. Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stała się przedmiotem skargi P. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wobec wydanych w sprawie decyzji powtórzył zarzut sfomułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie ponownie wskazał, że obydwie decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, podczas gdy powinny być wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ wskazał, że decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych nr [...] wydana została w dniu [...] listopada 2009 r. w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Jednocześnie organ podniósł, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r., z wyjątkiem § 5, który wszedł w życie z mocą od dnia 1 stycznia 2010 r., natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. miały zastosowanie w sprawie P. K. z uwagi na unormowanie przepisu art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 102 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Należy zauważyć, że zarówno powołane powyżej unormowania ustawowe, jak też przepisy wykonawcze zamieszczone w przywołanym rozporządzeniu podlegały zmianom. W konsekwencji kluczową kwestią dla dokonania kontroli legalności działalności orzekających w sprawie organów administracji publicznej było ustalenie, w jakim brzmieniu powołane przepisy miały zastosowanie w sprawie P. K. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja organu I instancji (decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych nr [...]) została wydana w dniu [...] kwietnia 2010 r. Nie oznacza to jednak, że miarodajne i wystarczające dla ustalenia właściwych do zastosowania w czasie przepisów, a tak uczynił to skarżący, jest posłużenie się tą właśnie datą. Otóż, w dniu wydania ww. decyzji, przepis art. 102 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obowiązywał w brzmieniu określonym przepisem art. 1 pkt 53 lit. "a" ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie w dniu wydania decyzji obowiązywały już przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243). Przepisy te obowiązują od 1 kwietnia 2010 r. System prawny dopuszcza jednak sytuacje, w których mimo wejścia w życie przepisów nowych i uchylenia przepisów dotychczasowych, stosuje się nadal przepisy dotychczasowe. Regulacji w tym zakresie dokonuje ustawodawca w ramach unormowań zamieszczonych w przepisach intertemporalnych (międzyczasowych). Taka też sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W myśl bowiem art. 8 cyt. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Jak wynika z akt administracyjnych, sprawa dotycząca przyznania P. K. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego została wszczęta z urzędu w dniu [...] października 2009 r., tj. w dniu, w którym P. K. zaczął pełnić służbę wojskową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w charakterze obserwatora wojskowego. Z kolei analiza dalszych dokumentów z akt administracyjnych wskazuje, że sprawa ta nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 2010 r. (tzn. dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) ostateczną decyzją, ponieważ pierwsza wydana w tej sprawie decyzja przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych – decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – wskutek złożenia przez skarżącego odwołania została uchylona decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym, sprawa przyznania należności zagranicznej w dalszym ciągu podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisy rozporządzenia wykonawczego, obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2010 r. Według stanu prawnego na dzień 1 października 2009 r., przepis art. 102 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obowiązywał w brzmieniu: "1. Żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze ustalone z uwzględnieniem grupy uposażenia określonej dla stanowiska służbowego, na jakie został wyznaczony do pełnienia służby poza granicami państwa. 2. Żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze ustalone z uwzględnieniem grupy uposażenia według stanowiska służbowego zajmowanego przed skierowaniem. 3. Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1 i 2, w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. 4. Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i szczegółowe warunki przyznawania i wypłaty należności zagranicznej oraz innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju, wysokości i trybu przyznawania tych świadczeń". Z kolei, § 12 rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa obowiązywał w brzmieniu: "1. Żołnierzowi, o którym mowa w § 2 pkt 2 lit. a, wypłaca się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. 2. Stawkę należności zagranicznej, wynikającą z ust. 1, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. 3. W przypadku gdy środki pieniężne wypłacone miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowych lub sił wielonarodowych są wyższe od stawki należności zagranicznej, należności tej nie wypłaca się. 4. Należność zagraniczną wypłaca się na podstawie decyzji dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego w sprawach organizacji współpracy międzynarodowej. 5. Należność zagraniczną wypłaca się za okres od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze za granicę - do dnia jej ponownego przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. 6. Wypłata należności zagranicznej oraz dodatku wojennego następuje miesięcznie z dołu, do piętnastego dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który przysługują. 7. Do ustalania i wypłacania należności zagranicznej stosuje się odpowiednio przepisy § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2-4". Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że zarówno Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, jak też Minister Obrony Narodowej zastosowali powołane przepisy w tym właśnie brzmieniu. W dalszej konsekwencji działania organów, w tym, przede wszystkim, zasadność dokonanego w wydanych rozstrzygnięciach pomniejszenia przyznanej należności zagranicznej o kwotę 15 euro dziennie, należy ocenić w oparciu o ustalony w sprawie stan prawny i faktyczny. O ile bowiem bezspornym jest, że stawka należności zagranicznej została prawidłowo określona z zastosowaniem mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, to szerszej analizy wymaga kwestia, czy – po pierwsze - tak określoną stawkę zmniejszono o kwotę środków pieniężnych wypłaconych przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych oraz – po drugie – czy odliczone środki pieniężne nie były przeznaczone na zakwaterowanie i wyżywienie. Orzekające w sprawie organy, ustalając w tym zakresie stan faktyczny, oparły się na treści zaświadczenia wydanego przez Głównego Księgowego Misji [...] w dniu [...] listopada 2009 r. (k. 137 odwrót akt osobowych skarżącego). Powyższe zaświadczenie zostało sporządzone w języku angielskim i wynika z niego, że w związku z pełnioną służbą w ramach tejże Misji skarżącemu przysługują środki pieniężne wymienione kwotowo w euro. Według zaświadczenia środki te obejmują trzy składniki, które ujęto w rozbiciu tabelarycznym i opisano tak co do faktycznych podstaw ich przyznania, jak i celu ich przyznania. Składniki te to: "per diems" (diety) w kwocie 68,82 euro dziennie, "hardship allowance" (dodatek za służbę w trudnych warunkach) w kwocie 15 euro dziennie oraz "risk allowance" (dodatek za ryzyko związane z misją) – nie określono wysokości – łącznie miesięcznie w wysokości 2.598,42 euro. W odniesieniu do diety zaświadczenie wyjaśnia, że przyznana dieta służy pokryciu wydatków związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem, komunikacją lokalną oraz innych wydatków (np. kosztów rozmów prywatnych), natomiast w odniesieniu do dodatku za służbę w trudnych warunkach zaświadczenie łączy jego cel z pokryciem dodatkowych, koniecznych wydatków na ochronę zdrowia (przeciwdziałaniu określonym chorobom), wydatków wywołanych trudnymi warunkami klimatycznymi, wydatków przeznaczonych na sprowadzanie importowanych towarów niedostępnych w kraju pełnienia misji, czy też dodatkowych wydatków związanych z bezpieczeństwem osobistym. Opisana treść powyższego dokumentu wskazuje zatem, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że wypłacana przez organ sił wielonarodowych kwota 15 euro jako dodatek za służbę w trudnych warunkach nie stanowi środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie i z tego względu podlega odliczeniu w oparciu o przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. Dlatego też orzekające w sprawie organy prawidłowo pomniejszyły wypłacaną skarżącemu należność zagraniczną o równowartość kwoty 15 euro dziennie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.