II SA/Wa 1662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Danuta Kania, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. Z. z dnia [...] maja 2014 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 54 lat. Na przestrzeni 59 lat życia wnioskodawca posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 1 miesiąc i 11 dni, przy czym okresy nieskładowe zostały ograniczone do 1/3 okresów składkowych. Następnie zwrócił uwagę, że w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił tylko 2 lata, 8 miesięcy i 11 dni tych okresów, a w latach 1976-1979, 2001-2004, 2004-2007 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w ustalonym okresie przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2013 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego, Prezes ZUS powtórzył wcześniejsze ustalenia co do udokumentowanego okresu składkowego i nieskładkowego na przestrzeni 59 lat życia. Nadto podkreślił, bardzo duże przerwy w zatrudnieniu, gdy wnioskodawca nie podejmował pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze sprawy nie wynika, aby nie mógł on w tym czasie kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że całkowita niezdolność do pracy została orzeczona wobec niego dopiero od [...] listopada 2009 r. Zdaniem organu, nie istniały zatem po stronie skarżącego przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dodatkowo, organ stwierdził, że dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 213, 17 zł W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przyjęcie, że nie spełnia on warunków przyznania mu renty w drodze wyjątku. Dodatkowo zarzucił błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pod jego opieką znajdowała się niepełnosprawna od uroczenia córka. Podczas sprawowania opieki nad nią , odbywał liczne wizyty w Instytucie [...] w [...] oraz brał udział w turnusach rehabilitacyjnych w Specjalistycznym Zakładzie Rehabilitacyjno-Leczniczym Narządów Mowy w [...]. Te wydarzenia miały wpływ i w dużym stopniu stanowiły przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Podkreślił, że jego sytuacja zdrowotna ulega ciągłemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Dokonując wykładni powołanego przepisu, należy - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego. Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ, stosując taki przepis, winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). W rozpoznawanej sprawie właśnie taka okoliczność miała miejsce. Bezspornym między stronami jest, że skarżący w okresie od 1976-1979, 2001-2004, 2004-2007, nie podejmował pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, ale zupełnie poza oceną dokonywaną przez organ znalazła się okoliczność, że opiekował się niepełnosprawną córką, jeździł z nią do Instytutu [...] w [...] oraz na turnusy rehabilitacyjne w Specjalistycznym Zakładzie Rehabilitacyjno-Leczniczym Narządów Mowy w [...]. Zatem, w ocenie Sądu, organ powinien przeanalizować tę okoliczność pod kątem istnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką ograniczyły, a może nawet uniemożliwiły skarżącemu podjęcie zatrudnienia, a zatem uczyniły go osobą nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Bez znaczenia pozostają tu też cytowane orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że opieka nad członkiem rodziny nie stanowi okoliczności szczególnych. Są to bowiem poglądy wyrażane w konkretnych sprawach o określonym stanie faktycznym i nie mają mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ odstąpił od oceny okoliczności opieki nad chorymi członkiem rodziny jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, to działaniem swym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Podkreślić również należy, że przy tej trudnej sytuacji rodzinnej skarżący ma dosyć długi okres składkowy i nieskładkowy, tj. 24 lata, 1 miesiąc i 11 dni. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania K. Z. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności dostatecznie wyjaśnić sytuację rodzinną skarżącego, czy nie stanowiła ona okoliczności szczególnej która była przyczyną przerw w zatrudnieniu, a następnie dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.