II SA/Wa 1662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Ł. K. i H. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. K. i H. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. L. K. i H. K. (zwani dalej: skarżący, wnioskodawcy), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Wojewody [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, jaka jest wysokość odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz działki nr [...] oraz [...], położonej w powiecie [...], gmina [...], obręb C. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej: u.d.i.p.), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podstawę negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, że wniosek złożony został we własnej sprawie, nadto wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Przedmiotowy wniosek został bowiem wniesiony w odpowiedzi na pismo Wojewody o odmowie uznania L. K. i H. K. za strony postępowań o ustalenie odszkodowań z tytułu szkód, powstałych na nieruchomościach oraz zmniejszenia ich wartości, w wyniku realizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia 8,4 MPa o średnicy DNI000 relacji L. – O. wraz z infrastrukturą towarzyszącą - Etap I na terenie województwa [...]. Z treści wniosku wynika, że jego celem było uzyskanie informacji w związku z toczącym się sporem pomiędzy skarżącymi, będącymi dzierżawcami nieruchomości, a właścicielami nieruchomości. Zdaniem Wojewody, wszelkie spory pomiędzy dzierżawcami nieruchomości a jej właścicielami powinny być rozstrzygane na drodze cywilnej. Ponadto skoro wniosek dotyczył podania informacji, jaka jest wysokość odszkodowania, należnego właścicielowi nieruchomości stanowiącej działki geodezyjne nr [...] oraz działki nr [...] oraz [...] , które są własnością osób fizycznych, nie występujących w toku postępowania jako przedsiębiorcy, osoby wykonujące jakiekolwiek funkcje publiczne lub mające związek z ich pełnieniem, organ I instancji uznał, że informacja o kwocie odszkodowania przyznanego wskazanym stronom postępowań administracyjnych stanowi informację dotyczącą ich stanu majątkowego, a zatem mieści się w pojęciu prywatności osoby fizycznej i jako taka podlega ochronie na podstawie art. 47 i art. 51 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jej błędną wykładnię i niezasadne uznanie, iż informacje których udostępnienia domagali się, nie podlegają ujawnieniu. Zdaniem skarżących, pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Oczywistym jest więc, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. Budowa terminalu jest inwestycją na cele publiczne, co wynika wprost z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. Finansowanie inwestycji odbywa się m. in. ze środków pochodzących z budżetu Państwa oraz budżetu unii Europejskiej (art 33 ww. ustawy). Już chociażby ta okoliczność skutkuje tym, iż do tej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obywatel ma prawo uzyskać informację, jaki ciężar ponoszą finanse publiczne w związku z realizacją ww. inwestycji. Podnieśli także, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, decyzja wydana w indywidualnej sprawie administracyjnej stanowi informację publiczną, bowiem niewątpliwie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Dotyczy to również decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Nie zgodzili się więc z twierdzeniami organu, jakoby indywidualny charakter sprawy zakończonej tą decyzją powodował, iż nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, wnioskodawcy pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., poprzedzającym złożenie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1000 relacji L. – O., jako dzierżawców ww. nieruchomości, którzy faktycznie ponieśli szkodę z powodu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz zniszczenia upraw. Słusznie zatem Wojewoda uznał, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Ponadto prawo do informacji publicznej, obejmujące treść decyzji administracyjnej, czy też operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. Ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy. Ograniczenie prawa do informacji powinno pozostawać w zgodzie z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Za zasadne uznał więc podniesione przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. wątpliwości dotyczące ochrony prywatności stron postępowania. Wskazał, że wnioskodawcy wystąpili o udostępnienie informacji o wysokości odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości - działek nr [...] oraz działki nr [...] oraz [...], położonej w powiecie [...], gmina [...], obręb C., których są dzierżawcami. Z tego względu nie mają statusu strony w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, a są zainteresowani w uzyskaniu informacji odnośnie wysokości przyznanego odszkodowania w celu realizacji własnych roszczeń cywilno-prawnych. Zatem nawet najdalej posunięta anonimizacja danych przy udostępnianiu wnioskowanej informacji może okazać się niewystarczająca dla skutecznej ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej. Wprawdzie właścicielom ww. nieruchomości przysługuje kwota ze środków publicznych, a więc co do zasady podlegająca ujawnieniu, to jednak nie sposób pominąć, iż nie są oni kontrahentami podmiotu publicznoprawnego i nie pobrali tych środków w związku ze świadczeniem na jego rzecz usług, sprzedaży towarów czy też innej działalności prowadzonej w celu maksymalizacji zysku. Pobierają oni jedynie odszkodowanie czyli świadczenie, które trudno kwalifikować w kategoriach "przywileju", skoro jego istota sprowadza się jedynie do kompensacji, czyli zrefundowania straty poniesionej w związku z zajęciem nieruchomości gruntowej. Czym innym jest kwalifikacja określonych danych jako informacji publicznej, a czym innym kwestia następstw ujawnienia tych danych, mogących polegać na naruszeniu ustawowo chronionej tajemnicy, w tym prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa. Minister za właściwe uznał też ustalenie organu I instancji, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Ostatecznie stwierdził, że Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął kwestię możliwości udostępnienia żądanej informacji w związku z intencjami skarżących w ich uzyskaniu oceniając, że skarżący nadużywają prawa do informacji publicznej, co uzasadnia odmowę jej udzielenia. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, iż informacje których udostępnienia domagali się, nie podlegają ujawnieniu. W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawcy przywołali argumenty tożsame z tymi jakie prezentowali w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż Wojewoda jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności władze publiczne. Istota sporu w postępowaniu sprowadzała się do oceny prawidłowości ustalenia przez orzekające w sprawie organy, czy wnioskowane do udostępnia dane określone we wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2020 r. nie stanowią informacji publicznej, gdyż zostały złożone we własnej sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o "sprawach publicznych". W konsekwencji realizacja wniosku przez organ może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy zakres przedmiotowy pytania odnosi się do sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Pismo takie nie dotyczy zatem sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt: I OSK 1359/18, LEX nr 2554828). Skoro istotą prawa do informacji realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań, podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne oraz zapewnienie wpływu obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego, to nie sposób uznać, że celem prawa do informacji publicznej jest zaspokajanie czy realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji mających charakter publiczny, lecz wykorzystywanych dla innych prywatnych zamierzeń. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, iż wnioskowane do udostępnienia dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż celem ich pozyskania było uzyskanie informacji w związku z toczącym się sporem między wnioskodawcami, będącymi dzierżawcami nieruchomości a ich właścicielami, którzy uzyskali odszkodowania z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanego realizacją inwestycji (budowy gazociągu). Przedmiotowy wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej złożony został w następstwie odmowy przez Wojewodę, dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniach odszkodowawczych. W konsekwencji wniosek skarżących, jako niedotyczący informacji publicznej, nie podlegał rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.