II SA/Wa 1664/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoja wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie udostępnienia Z. F. informacji publicznej dotyczącej dat wydania zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia i/lub tytułu naukowego z polskim stopniem i/lub tytułem naukowym, szesnastu wskazanym z imienia i nazwiska obcokrajowcom. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Wskazał, że moment i przyczyna dla której dana osoba ubiegała się o wydanie omawianego zaświadczenia, są obojętne dla organu wydającego zaświadczenie. Odnosząc się do zarzutu odwołania i podniesionej w nim okoliczności, iż wszystkie osoby wymienione we wniosku, są lub były zatrudnione na stanowiskach nauczycieli akademickich w byłej Politechnice [...] oraz/lub w [...] Uniwersytecie [...], a co za tym idzie są osobami pełniącymi funkcje publiczne organ podał, że nie dysponuje wiedzą na ten temat i nie jest zobowiązany prowadzić postępowania w tym zakresie. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł Z. F. wnosząc o: - stwierdzenie naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej z rażącym naruszeniem prawa; - nakazanie udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej; - zwrot kosztów postępowania przed WSA. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie administracyjnym RP, interpretacją pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" każdy nauczyciel akademicki spełnia ustawowe kryteria pozwalające zaliczyć go do grona osób pełniących funkcje publiczne. Pismem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, skarżący zwrócił się do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udostępnienie informacji dotyczącej nauczycieli akademickich, w postaci dat wydania zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia i/lub tytułu naukowego z polskim stopniem i/lub tytułem naukowym następującym wskazanym, z imienia i nazwiska obcokrajowcom. Podczas trwania postępowania w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazał, że osoby, o których domagał się informacji, pełnią lub pełniły funkcje publiczne, jako nauczyciele akademiccy zatrudnieni w [...] Uniwersytecie [...] w [...] oraz/lub byłej Politechnice [...]. Fakt zatrudnienia wskazanych osób na stanowiskach nauczycieli akademickich, w uczelniach polskich, tj. pełniących funkcje publiczne jest powszechnie znany, a więc również Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego albowiem informacje o tym znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej powszechnie dostępnym w Internetowej bazie danych pod adresem www.nauka.polska.pl/Ludzie nauki.html. A więc organ nie musi w tym zakresie przeprowadzać żadnego postępowania a należy przyjąć, że wiedzę o tym posiada. Na dowód tego skarżący załączył, jako przykład wyciąg z tegoż BIP danych dotyczących zatrudnienia w Polskich uczelniach 5 z wymienionych we wniosku z dnia [...] września 2015 r. obcokrajowców. Podkreślił też, że chociaż żaden przepis prawa przy zatrudnianiu obcokrajowców w uczelniach polskich faktycznie nie wymaga zaświadczeń o równoważności stopnia czy tytułu naukowego, to Polska Komisja Akredytacyjna, w której zawsze znajduje się przedstawiciel MNiSW, nie zlicza do minimum kadrowego obcokrajowców a także obywateli polskich, którzy nie posiadają stosownych zaświadczeń o równoważności zagranicznych stopni lub tytułów naukowych. Podobnie, podczas procedury nadawaniu wszystkim polskim szkołom wyższym uprawnień do prowadzenia wszystkich stopni MNiSW odmawia zaliczania do minimum kadrowego obcokrajowców a także Polaków, posiadających zagraniczne stopnie i/lub tytuły naukowe, którzy nie legitymują się zaświadczeniami o równoważności. Fakt więc zatrudnienia wskazanych osób, w ocenie skarżącego, był sukcesywnie kontrolowany przez MNiSW i przez Komisję Akredytacyjną (PKA), w której składzie znajdował się przedstawiciel MNiSW.  Ponieważ jednym z podstawowych warunków formalnych, na podstawie którego Komisja ta, a więc również MNiSW, zaliczała obcokrajowca, zatrudnionego na stanowisku nauczyciela akademickiego, do minimum kadrowego, było i nadal jest posiadanie polskiego stopnia lub tytułu naukowego lub równoważnego zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego, to uczelnie polskie zobowiązywały obcokrajowców oraz polaków posiadających zagraniczne stopnie lub tytuły naukowe do przedstawienia stosownych zaświadczeń o równoważności, a obecnie opinii MNiSW. Właśnie dlatego był i nadal jest to warunek, bez spełnienia którego uczelnie polskie nie zatrudniali/ją obcokrajowców na stanowiska nauczycieli akademickich. Bez tych zaświadczeń o równoważności uczelnia nie miała/ma interesu zatrudniania obcokrajowców, bo nie mogłaby ich zaliczyć do minimum kadrowego. Głównym zaś interesem uczelni polskich zatrudniania obcokrajowców było/jest właśnie zaliczanie ich do minimum kadrowego. Oczywistym zatem jest, że celem wydania każdego zaświadczenia (opinii) o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego było i nadal jest zatrudnienie w polskiej uczelni w celu zaliczenia go do minimum kadrowego przez organy kontrolne MNiSW. Skarżący dodał nadto, że istotnym jest też fakt, że od kilku lat MNiSW dysponuje swoim, niepublicznym rejestrem nauczycieli akademickich wszystkich uczelni w Polsce, tzw. POL-on, http://.polon.nauka.gov.pl, który służy temu organowi do kontroli zatrudnienia nauczycieli akademickich w Polsce - do którego skarżący nie ma dostępu. Nie ulega, według strony, wątpliwości, że MNiSW posiada w swoich zbiorach pełną informację o zatrudnieniu na stanowiskach nauczycieli akademickich w [...] w [...] oraz w byłej Politechnice [...] wskazanych we wniosku skarżącego obcokrajowców. Tzn. w swojej dokumentacji o nadawaniu uczelniom uprawnień, w dokumentacji pokontrolnych PKA, w rejestrze POL-on, itp. Nie może zatem MNiSW twierdzić, że w chwili wydawania przedmiotowych zaświadczeń organ nie miał wiedzy o tym czy wskazane we wniosku osoby były, czy też są zatrudnione w polskiej uczelni. Istotnym w niniejszej sprawie jest właśnie fakt, że MNiSW posiadała wiedzę o tym, że w chwili wpłynięcia wniosku skarżącego, wskazani we wniosku obcokrajowcy byli lub nadal są zatrudnieni na stanowiskach nauczycieli akademickich w [...]lub w byłej Politechnice [...] oraz fakt, że żądana informacja stanowi informację o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji. Informacje takie nie podlegają ustawie o ochronie danych osobowych. Ponadto przedmiotowe zaświadczenia wystawione i podpisane były przez urzędników organów państwowych RP, którzy również są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Oznacza to, że pełna treść, w tym wszystkie dane znajdujące się w treści przedmiotowych zaświadczeń stanowią informacje publiczne. Wnioskodawca, chociaż ma prawo do zapoznania się z pełną treścią wydanych przez organ wszystkich zaświadczeń o równoważności zagranicznych stopni i/lub tytułów naukowych osób zatrudnionych na stanowiskach nauczycieli akademickich, zwrócił się o udostępnienie informacji dotyczących jedynie 16-tu (a faktycznie 15-tu) osób. I to w wąskim, ograniczonym zakresie, tj. wystąpił o udostępnienie tylko jednej z wielu informacji znajdujących się w tych zaświadczeniach - dat ich wydania przez organ. Żądana informacja o tych osobach, znajdująca się w treści tych zaświadczeń nie tylko, że nie stanowi danych wrażliwych ale też w żaden sposób nie narusza prywatności osób, którym organ wydał przedmiotowe zaświadczenia a więc stanowi informację publiczną. Skarżony miał świadomość, że wszyscy wymienieni we wniosku z dnia [...] września 2015 r. obcokrajowcy pełnili, a niektórzy nadal pełnią funkcje publiczne - nauczycieli akademickich w Politechnice [...] i/lub [...] w [...], co wymagało posiadania zaświadczeń o równoważności. Miał i nadal ma też możliwość zweryfikować tę informację w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz w swoich sprawozdaniach pokontrolnych przedstawicieli MNiSW w PKA, w zbiorze wirtualnym "POL-on" lub Ludzie nauki, itd. MNiSW nie może więc usprawiedliwiać się tym, że nie dysponuje wiedzą, iż wskazane we wniosku skarżącego osoby pełniły/pełnią funkcje publiczne - nauczycieli akademickich, bo wiedzę tę posiada. Oczywistym też jest, że gdyby PKA i MNiSW nie wymagały przedmiotowych zaświadczeń, to z pewnością osoby te nie załatwiły tych dokumentów, albowiem łączyło się to nie tylko z koniecznością straty czasu ale również pieniędzy na tłumaczenia, opłaty przesyłek pocztowych, itp. formalności. Uzasadnionym jest więc twierdzenie, że organ rażąco naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo świadomie odmówił udostępnienia informacji publicznych o osobach pełniących funkcje publiczne będąc w ich posiadaniu. Dalego też wniesiona skarga jest w ocenie strony w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznając wniosek strony, ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy a w szczególności, czy ustosunkował się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona podnosiła w nim bowiem, iż fakt pełnienia funkcji publicznych przez osoby wyszczególnione we wniosku wynika z ich zatrudnienia jako nauczycieli akademickich. Wobec takiego zarzutu, na organie spoczywał obowiązek wypowiedzenia się na temat tego, czy nauczyciel akademicki, aktualnie lub w przeszłości zatrudniony na polskiej uczelni, jest osobą pełniącą funkcję publiczną i czy data wydania oznaczonego we wniosku zaświadczenia stanowi informację mającą związek z pełnioną funkcją publiczną. W razie pozytywnych konkluzji w powyższym zakresie organ winien następnie poczynić ustalenia, czy istotnie osoby wymienione we wniosku pełnią lub pełniły obowiązki nauczycieli akademickich na polskich uczelniach. Podkreślenia wymagała okoliczność, iż organ administracji publicznej od momentu, gdy dochodzi do przekonania, że rozpoznając wniosek strony musi wydać decyzję administracyjną, zaczyna podlegać rygorom K.p.a. Jeśli bowiem postępowanie wywołane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ma zakończyć się decyzją, to postępowanie to traci swój odformalizowany charakter. Stąd więc organ winien prowadzić postępowanie administracyjne stosownie do wymogów K.p.a. w szczególności art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. Winien bowiem przede wszystkim ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, aby móc ją w sposób rzetelny rozpoznać. Przechodząc do materii niniejszej sprawy uznać należało, że organ nie podołał powyższym obowiązkom. Po pierwsze nie ocenił i nie wyjaśnił tego, czy i z jakich powodów, nauczyciele akademiccy, aktualnie lub w przeszłości zatrudnieni przez polskie uczelnie, należą do grona osób zaliczanych przez art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do osób pełniących funkcje publiczne. Nie ocenił również tego, czy daty wydania poszczególnych zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego, pozostają w związku z ewentualnym nabyciem przez osoby wskazane we wniosku, statusu osób pełniących funkcje publiczne. Dalej, organ nie ustalił też tego, czy istotnie osoby objęte wnioskiem strony pełniły lub pełnią funkcje nauczycieli akademickich na polskich uczelniach. Powyższe uchybienia organu sprawiają, iż stan faktyczny sprawy jawi się jako nieustalony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji organ powołując się na zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączenie, winien ustalić zarówno okoliczności faktyczne uzasadniające powołanie się na to wyłączenie, ale winien również ustalić, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności stanowiące odstępstwo od tego wyłączenia. W tym zakresie to właśnie na organie ciążył więc obowiązek dowodowy. Obowiązek ten, w realiach niniejszej sprawy był tym większy, iż poczynienie omawianych ustaleń wiązało się z koniecznością ustosunkowania się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji musiał więc nie tylko rozpoznać sprawę na nowo, ale również wyjaśnić stronie wątpliwości, jakie wyszczególniła ona w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) oraz zbić, podniesione w nim argumenty. Tylko bowiem takie działanie organu będzie równoznaczne rzetelnemu rozpoznaniu sprawy, zgodnemu z rygorami K.p.a. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany zastosować się do stanowiska wyartykułowanego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.