II SA/Wa 1666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania M. B. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] stycznia 1993 roku do dnia [...] kwietnia 2017 roku w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 84 poz. 734 ze zm.). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wskazał, że w posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych brak jest zapisów, które potwierdziłyby, że realizował czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. M. B. złożył na wskazane postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Funkcjonariusz wskazał, że organ naruszył: - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 217 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie, - § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie spełnia warunków w nim określonych, podczas gdy z akt osobowych wynika, że wielokrotnie podejmował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na gruncie tego rozporządzenia. Komendant Główny Straży Granicznej w treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nadmienił, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w okresie od [...] stycznia 1993 r. do [...] kwietnia 2017 r. (data zwolnienia ze służby w Straży Granicznej) służbę pełnił w [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowiskach: [...] GPK [...],[...] w [...],[...],[...] oraz [...] GPK [...],[...] oraz [...] Wydziału Operacyjno- Śledczego. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. przepis § 4 pkt 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy, ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia we wszystkich wymienionych aktach prawnych pozostawało zasadniczo niezmienione. Różnica dotyczy jedynie pierwszego z nich, w którym zamiast obowiązującego obecnie pojęcia "osób" funkcjonowało pojęcie "obywateli". Odnośnie zwrotu "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny w wyroku wyjaśnił, że nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulegało przy tym wątpliwości Trybunału, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobę. Zaznaczyć należy, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Straży Granicznej dla funkcjonariusza a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. Sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia muszą być rozumiane dokładnie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste - wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, samo wykonywanie przez wnioskującego czynności operacyjno-rozpoznawczych nie stanowi podstawy do uznania, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można by było uznać stwierdzenie zaistnienia zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby. Komendant Główny podkreślił, że zgodnie z art 33 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 ze zm.) funkcjonariusz Straży Granicznej przed podjęciem służby składa ślubowanie i zobowiązuje się stać na straży niepodległości i suwerenności oraz strzec nienaruszalności granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, nawet z narażeniem życia. W związku z powyższym każdy funkcjonariusz wykonując obowiązki służbowe, zobowiązuje się wykonywać je nawet z narażeniem życia. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie stanowi o podejmowaniu przez skarżącego czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Należy zauważyć, że samo mianowanie na stanowisko czy też zapis w zakresie obowiązków obligujący funkcjonariusza do wykonywania konkretnych zadań nie jest dowodem na to, że czynności podejmowane przez funkcjonariusza odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie każde bowiem wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo dokonywanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego stanowi wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Również otrzymane nagrody, wyróżnienia czy też odznaczenia nie świadczą o wykonywaniu czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Samo subiektywne przeświadczenie skarżącego o narażeniu w służbie na szczególne zagrożenie życia i zdrowia nie może stanowić dowodu w sprawie, zwłaszcza że zgromadzona przez organ dokumentacja nie potwierdziła występowania ww. sytuacji. Fakt wydania skarżącemu pozwolenia na broń nie jest również dowodem na występowanie szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w sferze służbowej. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na broń było dokonanie oceny, czy w stosunku do skarżącego w życiu prywatnym, nie służbowym, może występować stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. W przedmiotowej sprawie dokonano analizy dokumentów znajdujących się zarówno w teczce akt osobowych skarżącego, jak i w zasobach Archiwum Straży Granicznej w [...]. Analiza nie wykazała, aby [...]. SG M. B. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto na początku 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej powołał komisję w celu dokonania analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału Straży Granicznej oraz zdarzeń ujętych w Centralnej Bazie Danych Systemu Wspomagania Kierowania Straży Granicznej w zakresie niezbędnym do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy emerytury, o których mowa w § 4 rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Jednocześnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wystąpił do kierowników wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych [...] Oddziału Straży Granicznej, zobowiązując ich do dokonania kwerendy wszelkiej dokumentacji zgromadzonej do dnia [...] grudnia 2015 r. pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa powyżej. Zarówno ze sprawozdania z prac komisji, jak i odpowiedzi udzielonych przez kierowników jednostek i komórek, w których skarżący pełnił służbę, tj. Komendanta Placówki SG w [...] oraz Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego wynika, że w posiadanej dokumentacji brak jest zapisów stwierdzających pełnienie przez podległych funkcjonariuszy służby w warunkach opisanych w § 4 cyt. rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym zdaniem organu brak jest potwierdzenia pełnienia służby w tych warunkach przez stronę. Ponadto, jak wyjaśnił organ, w dniu [...] stycznia 2017 r. wystąpiono do Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego z prośbą o udzielenie informacji za rok 2016 w zakresie realizacji przez komórki i jednostki organizacyjne [...] Oddziału Straży Granicznej polecenia Komendanta Oddziału nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dotyczącego merytorycznej oceny zaistnienia w 2016 r. przesłanek uzasadniających prawo funkcjonariuszy do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w oparciu o powołane rozporządzenie. Naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego poinformował, że nie posiada dokumentacji z komórek i jednostek organizacyjnych [...] oddziału Straży Granicznej potwierdzających wystąpienie przedmiotowych okoliczności w trakcie realizacji czynności służbowych przez funkcjonariuszy [...] Oddziału Straży Granicznej. W dniu [...] kwietnia 2017 r. wystąpiono ponownie do Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego o ustalenie, czy jest w posiadaniu dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienie za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego poinformował, że od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. M. B. nie wykonywał czynności służbowych, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim. Analizując przebieg służby strony organ I instancji uwzględnił zmiany strukturalne zachodzące w latach 1997 - 2017 w [...] Oddziale Straży Granicznej, związane z likwidacją jednostek i komórek organizacyjnych, w których pełnił on służbę, Powyższe, zdaniem organu, pozwala przyjąć, że poddana analizie dokumentacja nie stanowi podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powołanych rozporządzeń. W niniejszej sprawie posiadane ewidencje, rejestry oraz zbiory innych danych nie potwierdziły uprawnienia wnioskodawcy do stosownego podwyższenia emerytury. Nie odnaleziono w nich potwierdzenia zaistnienia powołanych przez skarżącego sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. Samo subiektywne przeświadczenie o narażeniu w służbie na szczególne zagrożenie życia i zdrowia nie może stanowić dowodu w sprawie, zwłaszcza, że zgromadzona przez organ dokumentacja nie potwierdza występowania takich sytuacji. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogłyby posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Zarzuty podniesione przez skarżącego w zażaleniu w ocenie organu, są ogólnikowe i nie stanowią jakiejkolwiek merytorycznej polemiki z zaskarżonym postanowieniem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Funkcjonariusz również nie wskazał żadnych zdarzeń uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza przepis art. 218 kpa. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest - na przykład w drodze zeznań świadków - tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Instytucja przesłuchania świadków została wyłączona z omawianego postępowania. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Wskazanemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie: - art 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy z ustalonych w sprawie okoliczności wynikało, że takie zaświadczenie należało wydać w oparciu o istniejącą dokumentację i rejestry; - art. 218 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które nie zawiera właściwego uzasadnienia i udowodnienia racji organu; - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z uchybieniem zasady prawdy obiektywnej i współdziałania organów; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewykorzystanie dowodu z przebiegu służby skarżącego i wyszczególnionych w niej zdarzeń; - § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia warunków w nim określonych, podczas gdy z akt osobowych skarżącego wynika, że wielokrotnie podejmował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów I i II instancji. Zdaniem strony twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem w posiadanych przez organ ewidencjach i rejestrach z pewnością znajdują się dokumenty potwierdzające realizację czynności służbowych w warunkach określonych we wskazanym rozporządzeniu. Skarżący nadmienił, iż przyczynił się do ujawnienia i zatrzymania w dniu [...] maja 2009 r. paczek papierosów bez polskich znaków skarbowych o łącznej wartości rynkowej [...] zł. Brał udział w zatrzymaniu [...] członków grupy przestępczej i ujawnieniu paczek papierosów o wartości [...] euro. Przyczynił się do zatrzymania trzech obywateli Polski oraz i [...] paczek papierosów o wartości [...] zł. Pomógł również w zatrzymaniu obywatela Polski, podejrzanego o udział w zorganizowanej grupie przestępczej zajmującej się przemytem nielegalnych migrantów oraz ujawnienia [...] kg [...], sadzonek [...] w ilości [...] sztuk, [...] sztuk broni palnej, ponad [...] litrów [...] oraz urządzeń do czyszczenia [...]. Skarżący nadmienił również, że w okresie służby w GPK SG w [...] i po restrukturyzacji w PSG [...] osobiście dokonał zatrzymania około dwustu przestępców granicznych, uczestniczył w kilkudziesięciu działaniach operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych ukierunkowanych na rozbicie na terenie powiatu [...] grup przestępczych zajmujących się przestępczością graniczną oraz grup o charakterze kryminalnym, w tym tzw. "grupy [...]". W ramach wykonywanych czynności służbowych wielokrotnie uczestniczył w zatrzymaniach niebezpiecznych przestępców, przeszukaniach pomieszczeń, osób i środków transportu, zasadzkach, obserwacjach niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. W wielu sytuacjach czynności te były prowadzone przez wiele dni, w bardzo trudnych warunkach, zarówno organizacyjnych jak i atmosferycznych (wysoki mróz, opady deszczu). W latach 1993-2005 skarżący pełnił służbę w jednostce organizacyjnej w [...], uczestniczył w czynnościach prowadzonych przez organy wewnętrzne Straży Granicznej (ZSW, BSW) mających na celu zatrzymanie funkcjonariuszy Straży Granicznej prowadzących działania o charakterze przestępczym. W konsekwencji wyżej wymienionych działań doświadczył negatywnych skutków podejmowanych czynności (szykany, zastraszanie). Zaznaczył, że w latach 2000-2004 za wykonywanie ponadnormatywnych obowiązków służbowych z narażeniem życia i zdrowia Prezydent RP odznaczył go Brązowym Krzyżem Zasługi, Minister Obrony Narodowej wyróżnił Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju, a Komendant Główny Straży Granicznej nadał Odznakę Straży Granicznej. W 2013 roku Minister Spraw Wewnętrznych nadał stronie Srebrny Medal za Zasługi dla Straży Granicznej. W latach 2005-2017 pełnił służbę w wydziale operacyjno-śledczym [...] w [...] na stawiskach [...]. W tym okresie wykonywał osobiście oraz nadzorował czynności operacyjno-rozpoznawcze prowadzone przez podległych pracowników. Uczestniczył również osobiście w zatrzymywaniu członków zorganizowanych grup przestępczych na terytorium całego kraju. Nadzorowane przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawcze przyczyniły się do zatrzymania kilkuset przestępców granicznych oraz ujawnienia rożnego rodzaju przestępstw, tj. akcyzowych, narkotykowych, organizowania przerzutu nielegalnych migrantów oraz innych. W zaskarżonym postanowieniu pominięty został szereg informacji i faktów wskazujących na zaangażowanie w służbę oraz wielokrotne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia. Organ nie dokonał analizy merytorycznej dokumentacji z całego okresu służby, przytoczył jedynie zdarzenie z 2009 r. Skarżący nadmienił, że w ciągu blisko 25 letniej pracy w pionie operacyjno-śledczym uczestniczył w kilkuset sytuacjach zagrażających życiu i zdrowiu, były to zatem inne niż normalne następstwa pełnionej służby. Wskazane zagrożenie było na tyle realne i rzeczywiste, iż skarżący zmuszony został do zaopatrzenia się w broń palną. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Analogiczne uregulowania zawarte zostały w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które to przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w latach 1993-2017 podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Organy dokonały analizy dokumentów znajdujących się zarówno w teczce akt osobowych skarżącego, jak i w zasobach Archiwum Straży Granicznej w [...]. Analiza tych dokumentów nie wykazała, ze skarżący funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzeń w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał nadto, iż na początku 2016 r. powołana została przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej Komisja. Jej zadaniem było dokonanie analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału Straży Granicznej oraz zdarzeń ujętych w Centralnej Bazie Danych Systemu Wspomagania Kierowania Straży Granicznej pod kątem oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających prawo do podwyższania emerytury o 0,5 % podstawy emerytury, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Ponadto, jak zaznacza organ II instancji, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wystąpił do kierowników wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych [...] Oddziału Straży Granicznej, zobowiązując ich do dokonania kwerendy wszelkiej dokumentacji zgromadzonej do dnia [...] grudnia 2015 r. pod kątem zaistnienia ww. przesłanek. Organ przeanalizował następnie tak wytworzoną dokumentację w postaci sprawozdania prac komisji i odpowiedzi kierowników jednostek i stwierdził, że brak jest w niej wzmianki potwierdzającej pełnienie służby przez skarżącego w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił także, iż w 2017 r. dwukrotnie wystąpiono do Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego z prośbą o udzielenie informacji w przedmiotowej sprawie obejmującej rok 2016 i okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. (data zwolnienia ze służby). Naczelnik Wydziału nie potwierdził, by we wskazanym okresie skarżący funkcjonariusz wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W ocenie Sądu podejmowane przez organy działania były prowadzone w sposób odpowiadający treści uregulowania zawartego w § 4 pkt 1 ww. rozporządzeń. Organy zwracały się do właściwych kierowników jednostek organizacyjnych z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi, a nadto w sposób wyczerpujący i kompleksowy dokonały kwerendy materiałów archiwalnych. Wszystkie te działania nie potwierdziły, by skarżący w latach 1993-2017 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzeń. Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Udziału w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie można domniemywać lub wywodzić ich istnienia w sposób pośredni, np. z samego faktu delegowania do grupy operacyjnej. Odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartym tam zasadom. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku, czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia, co organ prawidłowo uczynił. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.