II SA/Wa 1668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. do Izby Celnej w B. wniosek D. G. z dnia [...] stycznia 2012 r. o stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia z dniem [...] lipca 2010 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu wniosku odwołujący podniósł, iż w dniu [...] lipca 2010 r. otrzymał decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej. Decyzja ta posiada rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, iż wszelkie obowiązki i uprawnienia funkcjonariusza celnego, w tym i decyzja o zawieszeniu, wygasają z dniem doręczenia decyzji zwalniającej. W dniu [...] października 2010 r. Szef Służby Celnej uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. poinformował D. G. m.in. o przywróceniu mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., zgodnie z którą zawieszony został w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie odwołującego przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości automatycznego zawieszenia funkcjonariusza celnego po uchyleniu decyzji o zwolnieniu go ze służby. Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie ponownego zawieszenia funkcjonariusza po uchyleniu decyzji zwalniającej ze służby, wynikałoby to wprost z ustawy. Na podstawie obowiązujących przepisów należy przywrócić funkcjonariusza do służby czynnej. Podsumowując odwołujący stwierdził, że decyzja o zwolnieniu decyduje o bycie prawnym stosunku służbowego w ogóle, zatem zwolnienie ze służby powoduje vygaśnięcie wszelkich decyzji regulujących poszczególne elementy stosunku służbowego, w tym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych związane jest z toczącym się przeciwko D. G. postępowaniem karnym, które nie zostało zakończone, w związku z czym pozostaje w obiegu decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Rozwiązanie stosunku służbowego nie stanowi przyczyny bezprzedmiotowości decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ podkreślił, że skutkiem uchylenia przez Szefa Służby Celnej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby było uchylenie następstw związanych ze zwolnieniem ze służby oraz przywrócenie do służby w związku ze zgłoszeniem przez stronę gotowości do podjęcia obowiązków służbowych. Uchylenie decyzji o zwolnieniu oznacza również przywrócenie stanu prawnego poprzedzającego zwolnienie ze służby, a zatem stanu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z niezakończeniem postępowania karnego prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podniósł, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości automatycznego zawieszenia funkcjonariusza celnego po uchyleniu decyzji o zwolnieniu go ze służby. Wskazał, że ustawodawca jest racjonalny, dlatego gdyby jego zamiarem było umożliwienie ponownego zawieszenia funkcjonariusza po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby, wynikałoby to wprost z ustawy. Tymczasem art. 108 ust. 1 ustawy wyraźnie określa sposób postępowania w przypadku uchylenia decyzji zwalniającej ze służby. W ocenie odwołującego na podstawie powyższego przepisu należy przywrócić funkcjonariusza do czynnej służby. Rozpoznając odwołanie Szef Służby Celnej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych D. G. związane było z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, które jak wynika z informacji przekazanej przez Sąd Rejonowy w C. w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., nie zostało zakończone. Rozwiązanie stosunku służbowego z odwołującym na mocy decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie spowodowało ustania z mocy prawa decyzji zawieszającej w czynnościach służbowych. Faktem jest, na co wskazuje sam odwołujący, powołując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że z samej istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika, że instytucja ta powiązana jest z istnieniem stosunku służbowego. Decyzja o zawieszeniu dotyczy bowiem tylko jednego z elementów tego stosunku, natomiast decyzja o zwolnieniu ze służby decyduje o bycie prawnym tego stosunku w ogóle. Powyższe oznacza, że z chwilą uchylenia przez Szefa Służby Celnej wydanej przez organ I instancji decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, decyzja tego organu przestała wywoływać określone nią skutki prawne. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Izby Celnej w B. przy zgłoszeniu przez odwołującego w ustawowym terminie 7 dni gotowości podjęcia obowiązków służbowych wywołało ten skutek, że przywrócony został stan prawny sprzed dnia zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie był to stan zawieszenia D. G. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego pouczenia zawartego w decyzji, organ uznał, iż jest ono zasadne, jednakże pomimo błędnego pouczenia Dyrektora Izby Celnej w B. pokazał zgodnie z właściwością odwołania skarżącego Szefa Służby Celnej. Wobec powyższego uchybienie organu spowodowane błędnym pouczeniem nie upłynęło na przedłużenie postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. G. wniósł o uchylenie jej w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez uznanie, iż w przypadku: – uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza zawieszonego w obowiązkach służbowych, kierownik urzędu nie określa terminu podjęcia służby, a jedynie następuje reaktywacja stosunku służbowego, – uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza zawieszonego w obowiązkach służbowych, decyzja o zawieszeniu, która wygasła z dniem zwolnienia funkcjonariusza ze służby, odzyskuje moc prawną. 2. naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez uznanie, iż: – decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza celnego nie stała się bezprzedmiotowa po zwolnieniu go ze służby, – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza celnego w związku ze zwolnieniem ze służby nie leży w interesie strony, – naruszenie przepisów art. 8 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że w tej sprawie decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza nie wygasła po zwolnieniu go ze służby, pomimo utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwolnienie ze służby powoduje wygaśnięcie wszelkich decyzji regulujących poszczególne elementy stosunku służbowego, w tym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa a tylko w takim wypadku mogła ona zostać wzruszona przez Sąd. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanej normy prawnej, w pierwszym rzędzie rozważyć należy, co należy rozumieć pod użytym przez ustawodawcę pojęciem bezprzedmiotowości decyzji. Rozważając tę kwestię, wskazać należy na stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 765). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751). Zdaniem T. Wosia "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), [w:] Pip 1992, z .7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (tamże, s. 51). W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych D. G. związane było z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, które jak wynika z informacji przekazanej przez Sąd Rejonowy w C. w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., nie zostało zakończone. Bezspornym jest, iż decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], uchylająca decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zwolnieniu D. G. ze służby i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, spowodowała reaktywowanie stosunku służbowego skarżącego. Reaktywowanie zaś stosunku służbowego niweczyło skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu D. G. w czynnościach służbowych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych oznaczało, że decyzja ta wraz z jej skutkami prawnymi przestała obowiązywać od dnia jej doręczenia funkcjonariuszowi. Od tego czasu nastąpiła więc reaktywacja stosunku służbowego, z jego wszystkimi konsekwencjami. Wobec powyższego funkcjonariusz znajdował się w takiej sytuacji służbowej w jakiej znajdował się w dniu zwolnienia ze służby. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, kierownik urzędu niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego. Mając na uwadze zapisy wskazanego artykułu, Dyrektor Izby Celnej w B., po zgłoszeniu przez D. G. gotowości podjęcia obowiązków służbowych (pismo z dnia [...] listopada 2010 r.)., pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu z dniem [...] listopada 2010 r. miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego i stopnia służbowego. Jednocześnie wyjaśnił skarżącemu, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r., uchylająca decyzję, na mocy której został zwolniony ze służby, przywróciła stan prawny sprzed dnia zwolnienia, wobec czego nadal pozostaje w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Tak więc, wbrew stwierdzeniom skarżącego, działanie Dyrektora Izby Celnej w B. w żadnej mierze nie naruszało postanowień art. 108 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że to nie w oparciu o przepis art. 108 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej następuje przywrócenie funkcjonariusza do służby. Powołany przepis dotyczy wyłącznie wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego, terminu podjęcia służby, miejsca pełnienia służby oraz stopnia służbowego i uposażenia w sytuacji zgłoszenia się funkcjonariusza do służby po uchyleniu decyzji zwalniającej, natomiast reaktywacja stosunku służbowego, następuje z dniem doręczenia funkcjonariuszowi decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W rozpatrywanej sprawie reaktywacja stosunku służbowego skarżącego nastąpiła z dniem [...] listopada 2010 r. Z tym dniem rozpoczął również bieg 7-dniowy termin z art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej do zgłoszenia przez funkcjonariusza gotowości podjęcia służby. Upływ tego terminu powodował z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa. D. G. w ustawowym terminie zgłosił gotowość podjęcia obowiązków służbowych, skutkiem czego znalazł się w sytuacji, jaka istniała przed dniem zwolnienia ze służby. Był to stan zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby, nie został on ponownie zawieszony w czynnościach służbowych. W wyniku bowiem reaktywacji stosunku służbowego oraz zgłoszenia przez Skarżącego gotowości podjęcia obowiązków służbowych, decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych obowiązywała nadal. W świetle powyższego nie jest zasadne prezentowane przez skarżącego stanowisko, że stan jego zawieszenia wygasł z dniem doręczenia decyzji zwalniającej ze służby. Decyzja ta bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego i przestała wywoływać określone nią skutki prawne. Powyższe dowodzi, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Wobec zaś tego, że konieczna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (bezprzedmiotowość) nie zaistniała, nie było również podstaw do oceny interesu strony lub interesu społecznego przy wygaszaniu tej decyzji. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania, wskazać w końcu należy, że wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona decyzja nie narusza także zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).