II SA/Wa 1668/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby uchyla zaskarżoną decyzję Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 Kpa, utrzymał w mocy decyzję – pismo Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby byłemu policjantowi – W. H. W uzasadnieniu decyzji Komendant [...] Policji wskazał, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. [...] w stanie spoczynku – W. H. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji W. o sprostowanie świadectwa służby z dnia [...] listopada 2008 r., poprzez usunięcie w punkcie 4 wpisu, dotyczącego zawieszenia w czynnościach służbowych w dniu zwolnienia ze służby. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Komendant Rejonowy Policji W. poinformował stronę o braku możliwości załatwienia sprawy, albowiem wniosek o sprostowanie świadectwa służby należy złożyć w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania świadectwa – to jest rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 ze zm.). W. H. pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał Komendanta Rejonowego Policji W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie sprostowania świadectwa służby, wskazując na niezgodność świadectwa służby z prawem. Komendant Rejonowy Policji W. poinformował zainteresowanego (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.) o bezzasadności żądania i wskazał na argumentację zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Wówczas W. H. wniósł do Komendanta [...] Policji odwołanie od pisma Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby, traktując to rozstrzygniecie jako decyzje administracyjną organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, iż pismo Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2016 r. stanowi decyzje administracyjną, albowiem zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ przywołał wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, w którym stwierdzono, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Organ wskazał także, iż przepisy ustawy o Policji i rozporządzeń z dnia 2 września 2002 roku i z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów nie określają formy decyzyjnej dla rozstrzygnięcia żądania sprostowania świadectwa służby, to jednak rozpatrzenie takiego żądania winno nastąpić w formie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Wa 1066/13). Rozpatrując odwołanie od rozumianego jako decyzja - pisma Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2016 r., Komendant [...] Policji uznał je za niezasadne. Argumentował, iż zarówno przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) - obowiązujący w dacie wydania stronie świadectwa służby, jak i § 28 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), stanowią, iż policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Zatem, z analizy tych przepisów niezbicie wynika, iż wniosek byłego policjanta w sprawie sprostowania świadectwa służby, aby mógł być rozpatrzony, musi zostać złożony w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. W niniejszej sprawie, świadectwo służby, datowane na dzień [...] listopada 2008 r. W. H. otrzymał w dniu [...] listopada 2008 r., co potwierdził podpisem (k. 162, cz. III akt osobowych). Z tych przyczyn, w ocenie Komendant [...] Policji decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. była prawidłowa. W. H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendant [...] Policji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący wskazał na treść wyroku NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 341/14, w którym upatrywał podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia jego wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Problem niniejszej sprawy, na tym etapie procedowania, sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego – w jakiej formie administracyjno-prawnej organy Policji powinny rozpatrywać wnioski o sprostowanie świadectwa służby. Czy rozstrzygnięcie takiego wniosku powinno przybrać formę decyzji administracyjnej czy tez stanowi rozstrzygniecie materialno-techniczne. Dotychczas, na ogół w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd o załatwianiu tego typu sprawa w formie decyzji administracyjnej, jako typowego rozstrzygnięcia przewidzianego do załatwienia sprawy administracyjnej – porównaj między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Wa 1066/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 224/07. Inaczej zagadnienie to przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 październik 2015 r. sygn. akt I OSK341/14 i zawartą w tym orzeczeniu argumentację w całości podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający niniejszą sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter prawny odmowy sprostowania świadectwa służby, przyjąć należy, iż stanowi ona czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji czynności materialno-technicznej, natomiast w piśmiennictwie "Mianem czynności materialno-technicznych określa się te działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne" (L. Jastrzębski, J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski; Polskie prawo administracyjne cz. 2: PWN W-wa 1985 r.). Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005). Odmowa sprostowania świadectwa służby jest właśnie inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Świadectwo służby zawiera bowiem informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące: charakteru służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała) oraz okresu jej pełnienia, a także nazwę jednostki organizacyjnej Policji; zajmowanego ostatnio stanowiska służbowego lub pełnionych funkcji; ustania stosunku służbowego, w tym podstawy prawnej zwolnienia ze służby; liczby dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wykorzystanego przez policjanta w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy; okresu korzystania z urlopu bezpłatnego i podstawy prawnej jego udzielenia; urlopu wychowawczego wykorzystanego w okresie służby oraz okresu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem po zwolnieniu ze służby ze względu na ważny interes służby albo likwidację jednostki organizacyjnej Policji lub jej reorganizację połączoną ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie do innej jednostki lub na niższe stanowisko nie jest możliwe, a także przysługujących z tego tytułu uprawnieniach na podstawie art. 44a ustawy o Policji; wykorzystania w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy, zwolnienia od zajęć służbowych; potrąceń z uposażenia na zasadach określonych w art. 127 ustawy o Policji; okresu otrzymywania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji; uprawnień związanych z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji; uprawnień przysługujących kobiecie policjantowi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o Policji. W świadectwie służby zamieszcza się także informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, jeżeli policjant złożył w tej sprawie pisemny wniosek co najmniej 7 dni przed zwolnieniem ze służby. Uwzględniając żądanie policjanta właściwy organ wydaje nowe świadectwo służby. W przypadku natomiast odmowy uwzględnienia tego żądania wydaje pisemne uzasadnienie o odmowie sprostowania świadectwa. Należy przyjąć, iż taka odmowa sprostowania świadectwa służby w istocie odmawia ustalenia, ewentualnie potwierdzenia informacji związanych z uprawnieniami wynikającymi ze stosunku służbowego policjanta, które uregulowane są w ustawie o Policji i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Organ przyjmuje bowiem, iż informacje na temat uprawnień policjanta w świadectwie służby zamieścił prawidłowo. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym, bowiem przepisy ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - regulujące stosunki służbowe policjantów - mają charakter norm prawa administracyjnego. W konsekwencji pismo odmawiające sprostowania świadectwa służby, które dotyczy praw płynących z tego stosunku, dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji przyjąć należy, iż sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie ze skargi na odmowę sprostowania świadectwa służbowego policjanta. Zaznaczyć tu wypada, że brak jest jednocześnie przepisu prawa, który upoważniałby sąd powszechny do rozpoznania ewentualnego powództwa policjanta w tym przedmiocie. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść stosownie do treści art. 52 § 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3). W sytuacji odmowy sprostowania jego świadectwa służby, stosownie do treści ww. przepisów, skarżącemu będzie przysługiwać uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnemu. W konsekwencji tracą na znaczeniu argumenty przemawiające za domniemaniem załatwienia niniejszej sprawy w drodze decyzji (odmowy sprostowania świadectwa służby) odwołujące się do zapewnienia policjantom sprawiedliwości proceduralnej i rzetelności postępowania administracyjnego oraz prawa do sądu. Przenosząc zatem powyższe ustalenia prawne na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż organ pierwszej instancji w prawidłowej formie – to jest pisma z dnia [...] maja 2016 r. - załatwił sprawę wniosku skarżącego o sprostowanie świadectwa służby. Sprawa ta została załatwiona w formie czynności materialnej. Skarżący, również poprawnie pod względem proceduralnym, niezgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał Komendanta Rejonowego Policji W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie sprostowania świadectwa służb. Wezwanie to otworzyło mu zatem drogę do złożenia ewentualnej skargi na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a w zw. z art. 52 § ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2016 r. (bowiem nie było ono decyzją). Dlatego też nie była właściwa wykładnia przepisów prawa, dokonana przez Komendanta [...] Policji, która doprowadziła do uznania pisma Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby za decyzję administracyjną. Ta wadliwa wykładnia w rezultacie spowodowała rozpatrzenie "odwołania od tej decyzji" i wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. zbędnej decyzji drugoinstancyjnej. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2016 r., albowiem z wyżej wskazanych względów proceduralnych musiała ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż z uwagi na znaczne rozbieżności w wykładni prawa w zakresie zagadnienia formy proceduralnej przewidzianej do rozstrzygania w sprawach odmowy sprostowania świadectwa służby – patrz wspomniane wyżej wyroki WSA – nie można zaskarżonej decyzji uznać za rażąco naruszającą prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Niniejszy wyrok rozstrzyga jedynie zagadnienie formalno-prawne, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Natomiast zagadnienie z zakresu prawa materialnego - czy organ prawidłowo odmówił sprostowania świadectwa służby - nie mogło zostać rozstrzygnięte w tym wyroku, w oparciu o skargę na decyzję i dlatego to zagadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił otwarte. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.