II SA/Wa 1668/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, odmówił W. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Ponadto, organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał również innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które skarżący nie miał wpływu. W toku postępowania organ ustalił, że W. S. na przestrzeni 62 lat udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący jedynie 16 lat, 2 miesiące i 25 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 2 lata, 11 miesięcy i 10 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 1982-1986, 1998-2003, 2003-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z dokumentacji rentowej wynika także, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2022 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy, a zatem nie spełnia warunku wymaganego do przyznania żądanego świadczenia tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.. W. S. uznając powyższą decyzję za krzywdzącą zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że posiada udokumentowany okres pracy 16 lat, 2 miesiące i 25 dni z przerwami w przebiegu pracy zawodowej spowodowanymi trudną sytuacją zdrowotną. Obecnie nie posiada żadnych środków utrzymania. Legitymuje się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, ale stan zdrowia uniemożliwia mu jej podjęcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwałe stany wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W. S. na przestrzeni 62 lat życia udowodnił jedynie 16 lat, 2 miesiące i 25 dni stażu ubezpieczeniowego. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował 2 lata, 11 miesięcy i 10 dni tych okresów. Ponadto w latach 1982-1986, 1998-2003, 2003-2018 skarżący nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu W. S. nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miał wpływu. Brak aktywności zawodowej skarżącego powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem jego całkowitej niezdolności do pracy, a jedynie częściowej, która została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 29 lipca 2022 r. Stan jego zdrowia nie stanowił zatem przeszkody w zatrudnieniu. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem zły stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że skarżący posiada krótki staż ubezpieczeniowy, nieadekwatny do jego wieku oraz to, że w latach 1982-1986, 1998-2003, 2003-2018 nie podejmował pracy, ani żadnej innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wynikają zaś żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak długi okres braku aktywności zawodowej skarżącego i mogły być uznane za okoliczność szczególną uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślić należy, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro strona wnioskująca domaga się uznania jej argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności, a uniemożliwiające jej podjęcie legalnej pracy, powinna dowody na te tezy okazać, by organ mógł je zweryfikować, a nie ograniczać się jedynie do eksponowania przekonania, iż dowodem na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego jest sam fakt, iż na jego podstawie organ nie doszedł do wniosków postulowanych przez stronę i nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł do dowodów korzystnych dla strony. Nie można też oczekiwać, aby organ prowadził takie postępowanie tak długo aż dowody takie znajdzie, ani też by oceniać prawidłowość oceny dowodów tylko pod względem tego, czy doprowadziła ona do konkluzji zadowalających dla strony. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który powinien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W rozpatrywanej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez jaki skarżący pozostawał w ubezpieczeniu ponad 16 lat aktywności zawodowej, nie jest odpowiedni do jego wieku. Ponadto, jak już wcześniej wspomniano, z akt sprawy wynika, że W. S. nie został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy, lecz jedynie za częściowo niezdolną do pracy okresowo od [...] sierpnia 2021 r. do [...] kwietnia 2026 r. Natomiast przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Dokumentem stwierdzającym zaś całkowitą niezdolność do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W tej sytuacji Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł pominąć tego dowodu, tj. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2022 r. i prowadzić w tym zakresie dalsze postępowanie wyjaśniające. Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ - rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej - związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi bowiem okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się jednak wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy. Sąd podziela argumenty organu, że częściowa niezdolność do pracy, obiektywnie nie uniemożliwia jej wykonywania. W niniejszym postępowaniu jedynym dowodem, który mógłby skutecznie przesądzić o tym, że stan zdrowia strony uniemożliwiał wypracowanie stażu pracy adekwatnego do wieku jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające całkowitą, trwałą niezdolność do pracy. Skoro jednak skarżący takim orzeczeniem nie dysponuje, to organ nie mógł uwzględnić żądania. Organ nie posiada bowiem kompetencji do tego, aby samodzielnie dokonywać oceny stanu zdrowia wnioskodawcy. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego. Rozumie jego położenie i kłopoty z codziennym funkcjonowaniem, jednak oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić należy, że skarżący nie spełnia wszystkich (kumulatywnie spełnionych) przesłanek niezbędnych do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Tymczasem, niespełnienie już tylko jednej przesłanki powoduje, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostać muszą wszelkie inne kwestie związane z sytuacją materialną skarżącego. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały należycie rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, zaś argumentacja organu przedstawiona w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.).