II SA/Wa 1677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Komendant Wojewódzki Policji w L., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczącego mianowania z dniem [...] stycznia 2008 r. G. Z., na równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego, stanowisko eksperta — stanowisko samodzielne do spraw [...] Komendy Powiatowej Policji w O. i ustalenia z dniem [...] stycznia 2008 r. G. Z. uposażenia zasadniczego w wysokości [...] złotych miesięcznie wynikające z zaszeregowania w 9 grupie, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości. Zastrzeżenia organu budził charakter stanowiska zajmowanego obecnie przez G. Z. oraz wysokość określonego w ww. rozkazie personalnym mnożnika kwoty bazowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w O., wydając przedmiotowy rozkaz, pominął w swojej interpretacji fakt, iż stanowiskiem samodzielnym nie jest stanowisko, którego nazwa zawiera człon "samodzielne", lecz takie, które zostało określone w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) jako stanowisko samodzielne, któremu przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Stanowiska te zostały wymienione w tabeli stanowiącej Załącznik nr 4 do powyższego rozporządzenia i nie znajduje się w nich stanowisko eksperta. Dlatego też należało uznać, że stanowisko eksperta, niezależnie od umiejscowienia w strukturze jednostki lub komórki organizacyjnej, nie może zostać określone jako stanowisko samodzielne. Z tego też wynika, jak wskazał w swym uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w L., że G. Z. zajmuje stanowisko eksperta w 9 grupie uposażenia z mnożnikiem kwoty bazowej 1,95, wynikającym z Załącznika nr 1 do rozporządzenia MSWiA. Ponadto, organ uznał za błędne stwierdzenie G. Z., że samodzielny charakter wskazanego wyżej stanowiska wynika z etatu jednostki, rozkazu organizacyjnego bądź regulaminu tej jednostki. Niedopuszczalnym jest, zdaniem organu, wywodzenie definicji lub dookreśleń z aktów prawnych niższego rzędu, bądź dokumentów niebędących źródłami prawa, w przypadku, gdy definicje te wynikają bezpośrednio z norm prawa powszechnie obowiązującego. Komendant Wojewódzki Policji w L. podkreślił, że fakt stosowania w dokumentacji organizacyjnej jednostki określenia "samodzielne" w stosunku do stanowiska zajmowanego przez G. Z., nie może być utożsamiany z przypisaniem temu stanowisku charakteru samodzielnego, uprawniającego do otrzymywania stawki uposażenia wynikającej z kolumny A, B lub C tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie zmiany rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Od decyzji G. Z. złożył odwołanie. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu sprawy podzielił w całości argumentację organu I instancji a nadto wskazał na definicję "stanowiska samodzielnego", którą wyprowadził z treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku. Stanowisko samodzielne to takie, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Natomiast lista stanowisk uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej Załącznik nr 4 do rozporządzenia MSWiA. Wśród stanowisk samodzielnych wymienione są takie stanowiska jak: profesor zwyczajny, profesor nadzwyczajny, rzecznik prasowy, radca oraz radca prawny. Natomiast nie jest tam wymienione stanowisko eksperta. Zgodnie z Załącznikiem nr 4 do rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 roku, równorzędną dla 11 grupy zaszeregowania jest grupa 9. Zgodnie z Załącznikiem nr 2, w którym określono zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, dla stanowiska eksperta przewidziano 9 grupę zaszeregowania. Z kolei w Załączniku nr 1 określono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów i odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, gdzie w kolumnie D tabeli dla grupy 9 określono mnożnik 1,95 przysługujący policjantom niepełniącym służby na stanowiskach kierowniczych bądź samodzielnych. G. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., w sprawie sygn. akt. II SA/Wa 1305/08 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Komendant Główny Policji oraz Komendant Wojewódzki Policji w L. nie wyjaśnili wszystkich istotnych wątpliwości w przedmiocie zagadnienia czy skarżący nadal pełni służbę na stanowisku samodzielnym oraz w sposób nieprawidłowy zinterpretowali przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Każde z tych uchybień stanowi samodzielną przyczynę do uchylenia podjętych przez oba organy decyzji. Organ nie wykazał aby stanowisko to nie mogło mieścić się w pojęciu stanowiska "samodzielnego", o którym mowa we wspomnianym przepisie. Z faktu, iż omawiane rozporządzenie nie wymienia tego stanowiska, jako stanowiska uprawnionego do dodatku funkcyjnego, nie można wnioskować, iż stanowisko to nie jest z tego jedynie powodu stanowiskiem samodzielnym, tym bardziej, iż czym innym jest "dodatek funkcyjny", a czym innym "mnożnik kwoty bazowej". Dalej Sąd wskazał, że należałoby wykazać, że katalog stanowisk samodzielnych, określonych w tym przepisie jest charakterystyczny nie tylko dla przypisania danemu stanowisku dodatku służbowego, ale ma szerszy charakter, odnoszący się również do mnożnika kwoty bazowej. Organ dowodu takiego nie przeprowadził. Nie każde przecież stanowisko służbowe musi łączyć się z dodatkiem funkcyjnym. Sąd podkreślił, że z analizy dokumentów nie można wykluczyć, iż zajmowane przez skarżącego stanowisko, jest stanowiskiem samodzielnym. Aby prawidłowo odpowiedzieć na postawione na wstępie zagadnienie należy przeanalizować strukturę organizacyjną Powiatowej Komendy Policji w O. i zakres obowiązków oraz rodzaj podległości służbowej związanej z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem, do czego akty przedstawione przez skarżącego mogą okazać się niewystarczające. Należy tu sięgnąć po akty prawne wydane na podstawie przepisów ustawy o Policji, organizujące struktury i stanowiska funkcjonariuszy Policji i porównać obecne stanowisko eksperta z ówczesnym samodzielnym stanowiskiem do spraw kontroli, skarg i wniosków przedmiotowej Komendy. Należy także ustalić liczbę etatów dla stanowisk funkcjonariuszy w Powiatowej Komendzie Policji w O. i odnieść do przepisów rozporządzenia (§ 1 ust. 1 a). Ponadto Sąd wskazał, iż przymiotu samodzielności danego stanowiska nie można wywodzić z samej nazwy tego stanowiska, ale z jego immanentnych cech, zawartych w przepisach prawnoorganizacyjnych, określających to stanowisko w strukturze organów Policji, zakresu obowiązków i podległości służbowej związanych z tym stanowiskiem. Po dokonaniu ponownej analizy, Komendant Wojewódzki Policji w L. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od decyzji G. Z. złożył odwołanie. Komendant Głowny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 127 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującym nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m.in. na przesłance pozytywnej, która stanowi wypełnienie jednej z wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Dalej wyjaśnił, że ustawa o Policji jak również rozporządzenie wydane na podstawie tej ustawy, nie zawierają wprost definicji stanowiska samodzielnego. W karcie Opisu Stanowiska Pracy G. Z. jednoznacznie wskazano, iż zastępstwo podczas jego nieobecności w pracy pełni asystent do spraw [...], a także sam zainteresowany zastępuje tylko asystenta do spraw [...] (stanowisko asystenta jest tylko i wyłącznie stanowiskiem wykonawczym). Podkreślił, że w Policji stanowiska samodzielne to takie, które mają możliwość kreowania, bez zwierzchnictwa przełożonego właściwego w sprawach osobowych, określonej sytuacji faktycznej lub prawnej. Organ ponownie podkreślił, iż ustawa o Policji w rozdziale 9 "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne oraz inne stanowiska, nie zaliczone do dwóch pozostałych grup. Jako kryterium o tym decydujące czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym albo nim nie jest, ustawodawca przyjął przysługujące na tym stanowisku prawo do dodatku funkcyjnego lub służbowego. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast na stanowiskach innych niż wymienione, może być przyznany dodatek służbowy. W konkluzji organ podkreślił, że o samodzielności stanowiska w rozumieniu "przepisów uposażeniowych" świadczy jego nazwa i rodzaj, nie zaś umiejscowienie w strukturze organizacyjnej jednostki. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał na rażące naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kpa. Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś w myśl art. 157 § 1, Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, a stosownie do treści art. 158 § 1 Kpa, rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 16 Kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to zatem, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa i jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona, jest stwierdzenie jej nieważności w trybie wskazanego już wyżej art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga więc bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powyższym przepisie. Wskazać ponadto należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 Kpa, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Reasumując, brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., był art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Z kolei zestawienie treści powyższego rozkazu personalnego z treścią przepisów stanowiących jego podstawę, nie prowadzi do wniosku, że pozostają one względem siebie w oczywistej sprzeczności, na co zwrócił zresztą uwagę sam Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji, wskazując, że ani ustawa o Policji, ani rozporządzenia wydane na jej podstawie, nie zawierają wskazanej wprost definicji stanowiska samodzielnego. W związku z tym, że nie mamy tu do czynienia z niewątpliwym stanem prawnym, to nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zauważyć ponadto trzeba, że organ nie wykazał w sposób przekonywujący, aby stanowisko zajmowane przez skarżącego nie mieściło się w pojęciu stanowiska "samodzielnego" i dodać należy, iż z faktu niewymienienia tego stanowiska w rozporządzeniu, nie można bezkrytycznie wyprowadzać wniosku o zajmowanym przez niego stanowisku, jako "niesamodzielnym". Tym bardziej, że tak zostało ono określone w strukturze organizacyjnej jednostki policyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa nie może mieć swojego źródła w odmiennej wykładni prawa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z czym eliminacja wskazanego już wyżej rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. w drodze stwierdzenia jego nieważności, była nieprawidłowa. Tym samym zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.