II SA/Wa 1677/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Adw. J. K. wniósł w imieniu M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) z [...] lipca 2024 r. nr [...] utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: KWP) z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego z Policji. Zaskarżony rozkaz personalny wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] marca 2024 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwrócił się do KWP o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, jako przyczynę podając przedstawienie skarżącemu przez prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] del. do [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w [...] postanowieniem z [...] lutego 2024 r. nr [...] zarzutów o czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Pismem z [...] marca 2024 r. KWP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, pouczył o przysługujących uprawnieniach i wezwał do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 u.p. terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma. Wymienione pismo zostało przesłane na adres zamieszkania skarżącego za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego Mimo dwukrotnego awizowania przesyłki, tj. [...] marca 2024 r. oraz [...] kwietnia 2024 r., adresat nie podjął skierowanej do niego korespondencji. Z uwagi na powyższe doręczenie uznano za dokonane. Wskutek tego skarżący nie wskazał w terminie organizacji związkowej, która miałaby go reprezentować. Pismem z [...] kwietnia 2024 r. skarżący został poinformowany o wyznaczonym terminie zakończenia postępowania. Pismo to zostało doręczone stronie [...] kwietnia 2024 r. Raportem z [...] kwietnia 2024 r. skarżący poinformował, że o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji powziął wiedzę z pisma z [...] kwietnia 2024 r., które odebrał [...] kwietnia 2024 r. Niepodjęcie poprzednio kierowanej do niego korespondencji uzasadnił okolicznościami obciążającymi operatora pocztowego. Jednocześnie stwierdził, iż w tej sprawie złożył reklamację, ale uzyskał wyłącznie informację, że kierowana do niego przesyłka nadana przez KWP nie została przez niego odebrana w terminie i została odesłana do nadawcy. Ponadto wskazał Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] jako organizację związkową właściwą do reprezentowania go w tym postępowaniu. Kwestionowanym rozkazem personalnym KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145; dalej: u.p.) zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2024 r., nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu KWP podniósł, że przedstawienie przez prokuratora skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa sprawia, iż skarżący niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Skarżący jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa tymczasem sam stał się osobą podejrzaną o popełnienie ww. przestępstwa. Wobec powyższego KWP uznał, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 u.p. niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Pismem z [...] maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego. Zaskarżonym rozkazem personalnym KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP. W uzasadnieniu rozkazu KGP podzielił w całości stanowisko KWP, dodając, że relewantna z punktu widzenia decyzji merytorycznej była wyłącznie zmiana stadium postępowania karnego z in rem w ad personom. W tym przypadku ta okoliczność determinowała przyjęcie, że skarżący na skutek przedstawienia mu zarzutu utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, a wszelkie dalsze rozważania na ten temat nie są istotne dla wyniku sprawy administracyjnej. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie rozkazów personalnych obu instancji, sformułowawszy rozwinięte w uzasadnieniu skargi następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, 2) naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych w sposób sprzeczny z zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, 3) braku uzasadnienia faktycznego dla nieuwzględnienia opinii związku zawodowego sprzeciwiającego się zwolnieniu skarżącego ze służby, 4) naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji braku wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w zamkniętym katalogu wskazanym w tym przepisie, 5) naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie można zastosować innych trybów postępowania (np. trybu dyscyplinarnego) oraz że zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył daną czynnością norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy obu instancji w prawidłowy sposób zastosowały właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepisy u.p. nie definiują wprost pojęcia interesu służby; przy odczytywaniu jego treści należy zatem sięgnąć do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1591/22), zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji w myśl ust. 2 art. 1 u.p. należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych, na co wskazuje treść art. 25 ust. 1 u.p., zgodnie z którym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez funkcjonariusza przymiotu nieposzlakowanej opinii dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji powinien zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje (por. art. 27 ust. 1 u.p.). Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sam fakt przedstawienia funkcjonariuszowi zarzutów implikuje możliwość zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10). Ponadto z językowej oraz systemowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. wynika, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie przez prawodawcę zwrotu "można zwolnić" - w przeciwieństwie do zastosowanego w ust. 1 czasownika w trybie oznajmującym "zwalnia się". W judykaturze dominuje podzielany przez Sąd w niniejszym składzie pogląd, zgodnie z którym kontrola przez sądy administracyjne legalności aktów podjętych w ramach uznania administracyjnego nie obejmuje oceny co do ich celowości, lecz polega na stwierdzeniu, czy organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności dotyczących ustalenia stanu faktycznego, a także czy nie załatwił sprawy arbitralnie, w szczególności czy adekwatnie zastosował daną instytucję prawną oraz czy dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 687/23, oraz J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, str. 156-157). Sąd podziela ocenę organów o utracie przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii wskutek przedstawienia mu zarzutów karnych. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Policji. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. nie jest postępowaniem w jakikolwiek sposób zależnym od losów i wyniku postępowania karnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3426/23). Organy obu instancji nie naruszyły również zdaniem Sądu przepisów postępowania. Prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, umożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i wskazanie organizacji związkowej celem zaopiniowania decyzji, jak również poprawnie uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, w związku z czym podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku. Warto zauważyć, że jakkolwiek organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to przedmiotem dowodu są okoliczności mogące się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie wszystkie okoliczności sprawy. Końcowo należy przypomnieć, że hipoteza art. 108 § 1 k.p.a. uzależnia nadanie decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności od zaistnienia m.in. interesu społecznego w zastosowaniu tego przepisu. Zdaniem Sądu niewykonanie rozkazu personalnego skutkujące pozostawaniem w służbie policjanta, na którym ciąży zarzut popełnienia przestępstwa, godzi w interes Policji, a tym samym w interes społeczny, stąd też organy obu instancji zasadnie nadały wydanym rozkazom rygor natychmiastowej wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.