II SA/Wa 1681/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Komendant Miejski Policji w G. orzeczeniem z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] wymierzył S. D. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Na skutek wniesionego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1999 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie, Komendant Miejski Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił S. D. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 1999 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższą decyzję S. D. uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] września 1999 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił tę datę na dzień [...] września 1999 r., w pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] S. D. poddał kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Gd 2074/99 oddalił jego skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest zgodna z prawem. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. S. D. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] marca 2012 r. W dniu [...] marca 2012 r. S. D. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek "o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] o zwolnieniu z Policji". Zainteresowany, wezwany przez organ – w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – do sprecyzowania swojego żądania, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyjaśnił, że zażąda stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Gd 2074/99 oddalił skargę S. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie ma prawnej możliwości ponownej weryfikacji tej decyzji. Postanowienie Komendanta Głównego Policji zostało doręczone stronie w dniu [...] maja 2012 r. W dniu [...] maja 2012 r. S. D. sformułował do Ministra Spraw Wewnętrznych wystąpienie zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...]", wskazując w nim na art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wnosząc o uznanie rozkazu personalnego nr [...] oraz rozkazu personalnego nr [...] za nieważne, a także o wycofanie ich z obrotu prawnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ zwrócił się do S. D. o doprecyzowanie powyższego żądania, poprzez wskazanie, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], czy też jest ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. (pismo z dnia [...] lipca 2012 r., data nadania [...] lipca 2012 r.) do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek S. D. o treści tożsamej z jego wystąpieniem z dnia [...] maja 2012 r., uzupełniony jednak o wniosek o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w całości. W tej sytuacji, rozpoznając zażalenie strony na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 61a § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie art. 157 § 3 kpa skutkuje koniecznością uwzględnienia treści art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że także odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być wyrażona w drodze zaskarżalnego postanowienia, do wydania którego dochodzi wówczas, gdy strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na tę decyzję. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, a to zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio sądowej kontroli. Zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, musi zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność zwolnienia S. D. ze służby w Policji, przywołał merytoryczne argumenty, wskazując tym samym na bezzasadność jego skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie S. D. wyraził swoje niezadowolenie z podjętych w sprawie rozstrzygnięć, wskazując, że jego zwolnienie ze służby w Policji było niezgodne z prawem, bowiem orzeczenie o wydaleniu go ze służby zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o uznanie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] za nieważny i wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jak również uznanie całej procedury zwolnieniowej za nieważną oraz o umorzenie kosztów postępowania w całości. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli decyzja, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Jeśli bowiem sąd administracyjny poddał już ocenie, czy dana decyzja odpowiada prawu i orzekł o jej legalności, oddalając skargę, organ administracji publicznej nie może ponownie poddawać tejże decyzji kontroli pod względem podstaw stwierdzenia nieważności. Wniesienie do organu administracji publicznej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Tak też jest w niniejszej sprawie. Trafnie Minister Spraw Wewnętrznych wskazuje na niemożność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...], gdyż rozstrzygnięcie to było przedmiotem wcześniejszego postępowania sądowego, zakończonego oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, badając legalność powyższej decyzji, w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Gd 2074/99 uznał skargę za bezzasadną, przyjmując, że zwolnienie S. D. ze służby w Policji nie narusza prawa. Takie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącza zatem możliwość ponownej weryfikacji decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, dając podstawę do stosowania art. 61a § 1 kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji. Ważne bowiem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność zwolnienia S. D. ze służby w Policji, przywołał w swym uzasadnieniu merytoryczne argumenty, wskazując tym samym na brak podstaw do kwestionowania zgodności z prawem podjętej decyzji. Za trafnością takiego rozumowania przemawia zarówno treść przepisów art. 170, art. 171 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak i ustalona orzeczeniami praktyka sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Ponadto, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną także w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących jej nieważnością, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Przed zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, dokonaną z dniem 1 stycznia 2004 r., obowiązująca wówczas ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) zawierała w art. 22 ust. 3 analogiczne uregulowanie. Istotne przy tym jest, że powody stwierdzenia nieważności decyzji sąd administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. Toteż wyrok, mocą którego sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanych wyżej przepisów, jak i ze względu na związanie oceną prawną, zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, mieści się w kategoriach przedmiotowej przesłanki niedopuszczalności takiego żądania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, Prok. i Pr. – wkł. 2011/9/46), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez odmowę wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W takim stanie rzeczy, postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.