II SA/Wa 1682/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] maja 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. W. S. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślił przy tym, że posiadany lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia. Szef BOR decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2004 nr 163, poz. 1712 ze zm.), odmówił W. S. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca posiada lokal mieszkalny o powierzchni 56,20 m2, który nie odpowiada przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia. Przed nabyciem obecnie posiadanego lokalu W. S. posiadał lokal mieszkalny, który odpowiadał przysługującym normom zaludnienia. Z tego tytułu Szef BOR decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. orzekł utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie zaś do art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy o BOR, równoważnika pieniężnego nie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli utracił prawo lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu. Od powyższej decyzji W. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że od roku 2002 do roku 2007 pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...]z dnia [...]kwietnia 2007 r. Szef BOR orzekł o utracie uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem uzyskał lokal, który odpowiadał przysługującym mu 5 normom zaludnienia. Od grudnia 2007 r. posiada lokal mieszkalny o powierzchni całkowitej 56,2 m2, który jest własnością jego i jego małżonki E. S. Od 2007 r. do 2008 r. posiadał lokal mieszkalny o powierzchni całkowitej 63,8 m2, który zbył w związku z kupnem mieszkania, w którym aktualnie mieszka. Zaś od 1 sierpnia 2009 r. przysługuje mu 6 norm zaludnienia, czyli przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni co najmniej 42 m2, podczas gdy lokal, który obecnie posiada nie ma takiej powierzchni. Z tego też powodu wystąpił do Szefa BOR z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem W. S., organ, rozpatrując jego sprawę, nie uwzględnił całości przepisów rozdziału 7 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy", ponieważ nie dokonał właściwej interpretacji tych przepisów, w oparciu o którą winien wydać pozytywną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, utrzymał w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...]z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Szef BOR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż wnioskodawca przed nabyciem obecnie zajmowanego lokalu posiadał inny lokal mieszkalny, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, a który to lokal zbył. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych zbycie przez funkcjonariusza zajmowanego lokalu, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, powoduje definitywną utratę uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bez względu na późniejsze zmiany zachodzące w sferze uprawnień mieszkaniowych funkcjonariusza. W związku z tym, że funkcjonariusz sprzedał (utracił prawo) lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia, wypełniona została dyspozycja art. 79 ust 3 pkt 1 ustawy o BOR, która stanowi, iż równoważnika pieniężnego nie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli utracił prawo lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, organ dokonał w sprawie błędnej wykładni art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy, stanowiącej podstawę wydania decyzji. Skarżący powtórzył stan faktyczny, opisany w odwołaniu. Podkreślił, że w okresie posiadania lokalu mieszkalnego, wcześniejszego jak i obecnego, był uprawniony do 5 norm zaludnienia, a od 1 sierpnia 2009 r. przysługuje mu 6 norm zaludnienia. W przeszłości nie posiadał lokalu mieszkalnego, który odpowiadałby 6 normom zaludnienia. Skarżący podniósł, że z treści art. 76. ust. 1 ustawy wynika, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest nierozerwalnie związane z przysługującym prawem do lokalu mieszkalnego. Natomiast prawo do lokalu mieszkalnego wyznacza przepis art. 76 ust. 1 ustawy. Następnie skarżący przytoczył treść art. 84 ust. 2 ustawy i wskazał, że żadna z przesłanek z niego wynikająca nie zaistniała w stosunku do jego osoby. Wyjaśnił, że w 2008 r. zbył lokal mieszkalny, stanowiący jego własność, jednak w ocenie skarżącego fakt zbycia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał ilości przysługujących norm nie zamyka funkcjonariuszowi drogi do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli zmianie uległ stan faktyczny, w oparciu o który ustala się uprawnienia funkcjonariusza. Podniósł, że zbywając lokal mieszkalny w 2008 r. utracił prawo do lokalu mieszkalnego, jednakże we wrześniu 2009 r. powstała nowa sytuacja faktyczna, bowiem z powodu uzyskania przez jego małżonkę prawa do dodatkowej normy zaludnienia - uzyskał ponownie prawo do lokalu mieszkalnego przy uwzględnieniu 6 norm zaludnienia. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem nie uwzględniła opisanego powyżej stanu faktycznego, w tym w szczególności faktu, że na dzień składania wniosku skarżący posiadał prawo do 6 norm zaludnienia. Skarżący wskazał również, że w stosunku do jego osoby nie została spełniona przesłanka, określona w art. 83 ust. 1 pkt 5 ustawy, która stanowi, że w sytuacji otrzymania przez funkcjonariusza ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, funkcjonariusz definitywnie traci prawo do ponownego uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że ani on, ani jego małżonka nie otrzymali ekwiwalentu. Również nigdy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej. W dalszej części skargi skarżący wskazał, że organ w ogóle nie uzasadnił na czym miałaby polegać utrata lub zrzeczenie się prawa do zajmowanego lokalu mieszalnego oraz nie wziął pod uwagę przesłanek, uzasadniających posiadanie przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpatrzenia sprawy, przypomnieć należy, że organ odmawiając przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powołał się na art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. (Dz.U. nr 163, poz. 1712 ze zm.) i wskazał, że wnioskodawca przed nabyciem lokalu na ulicy [...] w W. posiadał lokal mieszkalny, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia. W ocenie organu, zbycie przez skarżącego zajmowanego lokalu, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, spowodowało definitywną utratę uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bez względu na późniejsze zmiany zachodzące w sferze uprawnień mieszkaniowych funkcjonariusza. Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Wskazać należy, że skarżący w dniu [...] marca 2007 r. nabył lokal mieszkalny przy ulicy [...] , o powierzchni całkowitej 63,8 m2, a powierzchni mieszkalnej 39,9 m2. Jak wynika z akt sprawy, skarżący uprawniony był w wówczas do 5 norm zaludnienia, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. nr 99, poz. 899). Norma zaludnienia, przysługująca funkcjonariuszowi, jak wynika z § 2 ust. 1 pow. rozporządzenia, wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi w lokalu mieszkalnym. Oznacza to zatem, że skarżący posiadał lokal, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia. Następnie lokal ten zbył w grudniu 2007 r. i nabył, aktem notarialnym w dniu [...] marca 2008 r., lokal przy ulicy [...] , który jest własnością jego i jego żony, o powierzchni całkowitej 56,2 m2 , a powierzchni mieszkalnej 35,6 m2. A zatem również i ten lokal odpowiadał przysługującym mu wówczas 5 normom zaludnienia. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący swój wniosek z dnia 3 kwietnia 2012 r. o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego złożył w związku z faktem, iż od 1 sierpnia 2009 r. przysługuje mu 6 norm zaludnienia, czyli przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej co najmniej 42 m2, podczas gdy lokal, który obecnie posiada, jak również wcześniejszy lokal, nie ma takiej powierzchni, a zatem żądanie to nie wynikało w żaden sposób z faktu zbycia lokalu i nabycia kolejnego lokalu. Rozpoznając niniejszą sprawę, zgodzić się należy ze skarżącym, że organ rozpatrując jego sprawę dokonał niewłaściwej interpretacji tych przepisów, w oparciu o którą winien wydać pozytywną decyzję. Całkowicie bowiem nieuprawniony jest pogląd, prezentowany przez organ, że skoro funkcjonariusz w przeszłości już raz zbył prawo własności lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, to na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy o BOR definitywnie utracił prawo do uzyskania w drodze decyzji lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wskazać należy, że wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Interpretacja przepisu art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy o BOR, dokonana przez organ, polegała zaś na odczytaniu jedynie normy prawnej w jej literalnym brzmieniu, bez uwzględnienia pozostałych regulacji ustawy. Tymczasem podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 76 ust. 1 ustawy o BOR funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości oddalonej nie więcej niż 100 km, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz BOR posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, to może on otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o BOR, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny. A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie, które nie zostało mu przydzielone decyzją organu, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, funkcjonariuszowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do funkcjonariusza BOR nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. To zaś oznacza, że przepis art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy o BOR należy interpretować w ten sposób, że równoważnik, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje funkcjonariuszowi, który poprzez utratę lub zbycie lokalu lub domu pozbawił się lokalu lub domu spełniającego normy zaludnienia i jego żądanie przyznania mu równoważnika za brak lokalu lub domu wynika właśnie z tej okoliczności. W rozpoznawanej sprawie fakt sprzedaży przez skarżącego lokalu przy ulicy [...]i nabycie kolejnego lokalu przy ulicy [...] nie miało żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem oba lokale zaspakajały przysługujące mu wówczas 5 norm zaludnienia, a wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie wynikał z faktu zbycia lokalu, który spełniał przysługujące mu wówczas normy zaludnienia i nabycia innego lokalu, który tych norm już nie spełniał, lecz z faktu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby (zwiększenie się normy zaludnienia). Celem racjonalnego ustawodawcy nie było z pewnością wprowadzenie całkowitego zakazu zbycia kiedykolwiek lokalu celem nabycia innego, a jedynie uniknięcie takich sytuacji, w których z faktu zbycia lokalu przez funkcjonariusza pogarszałby on swoją sytuację mieszkaniową i na tej podstawie żądałby prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Skoro zatem uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia, nawet jeżeli w przeszłości dokonał on zbycia lokalu spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia celem nabycia innego, również spełniającego przysługujące mu wówczas normy zaludnienia. Rozpoznając ponownie sprawę, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.