II SA/Wa 1682/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby – oddala skargę – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku M.P.o zmianę decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zwolnienia ze służby, odmówił zmiany wymienionej decyzji. W uzasadnieniu podał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zwolnił M.P. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a decyzji zwolnieniowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą zwolnienia było prawomocne orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 2013 r. o całkowitej niezdolności do służby, zatwierdzone następnie przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w K. w dniu [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał, że celem postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. ustalenie, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Ponadto powyższy przepis ma zastosowanie tylko wobec decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych. Stąd też nie była możliwa zmiana decyzji o zwolnieniu strażaka ze służby w zakresie terminu zwolnienia wskazanego przez niego na [...] lutego 2013 r., która jest decyzją związaną. W odwołaniu od powyższej decyzji M.P. zarzucił jej naruszenie art. 155 Kpa w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez ich oczywiście błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że prawnie doniosłym momentem zwolnienia strażaka ze służby nie jest ustalenie takiej niezdolności przez właściwy organ, lecz wyczerpanie drogi administracyjnej, co jest niezależne od uprawnionego, zaś skutki prawne z tym związane mają charakter przypadkowy i naruszają jego słuszny interes. Wniósł w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że w miejsce daty [...] sierpnia 2013 r. zostanie wpisana data rzeczywistej niezdolności do służby –[...]lutego 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz podniósł, iż przepis art. 155 Kpa przewiduje odstępstwo od tej zasady. Może on mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, wydanych w oparciu o przepisy, które nie dają organowi żadnego luzu decyzyjnego. Zgodnie z wiążącą organy zasadą legalizmu, w trybie art. 155 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Takie też stanowisko w tej kwestii zajmuje judykatura. Istotą postępowania przewidzianego w art. 155 Kpa jest natomiast sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Organ wskazał, iż strażak został zwolniony ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Zatem w przypadku takiego orzeczenia zwolnienie jest obligatoryjne. Zdaniem organu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] lutego 2013 r. nie istniały przesłanki do zwolnienia M.P. ze służby na podstawie ww. art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, gdyż strażak nie dysponował wówczas ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającej jego trwałą niezdolność do służby. Poza tym nie jest dopuszczalne ustalenie daty zwolnienia przed dniem doręczenia stronie decyzji w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. zarzucił jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawnie doniosłą chwilą obligatoryjnego zwolnienia strażaka ze służby nie jest moment rzeczywistej utraty przez niego zdolności do służby, lecz moment wydania w tym przedmiocie decyzji przez właściwy organ w sytuacji, gdy orzeczenie o niezdolności do służby ustalone na konkretny dzień stanowi kategorię obiektywną, zaś postępowanie mające taki stan rzeczy sankcjonować stanowi jedynie konsekwencję stwierdzenia zaistnienia tej niezdolności – na dzień jej powstania, 2) przepisów prawa procesowego, a to art. 155 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) ma on zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, kiedy treść przepisu nie wprowadza ograniczeń co do charakteru decyzji, które mogą być w oparciu o niego skarżone, b) na jego podstawie nie można zmienić decyzji zwalniającej w ten sposób, żeby zwolnienie nastąpiło z dniem [...] lutego 2013 r. w sytuacji, gdy ustalenie tej daty na [...] sierpnia 2013 r., a więc pół roku po zaistnieniu obligatoryjnej przesłanki wynikającej z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP narusza jego słuszny interes prawny, zaś zmianie takiej nie sprzeciwiają się żadne przepisy szczególne. Wniósł na tej podstawie o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Komendanta Głównego PSP w całości, a nadto zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł przede wszystkim, że pogląd organu, że postępowanie w trybie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie decyzji uznaniowych jest błędne i nie wynika z żadnej podstawy prawnej, narusza jego słuszny interes oraz jest sprzeczny z linią orzeczniczą NSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa" decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowana w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, niepubl.). Jednocześnie przeważające jest stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji z powołaniem się na treść art.155 Kpa może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 Kpa można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kpa nie może być mowy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11, Lex nr 1251871). Z kolei w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10 (Lex nr 784233), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 Kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne". Podzielając powyższe zapatrywania należy stwierdzić, iż decyzja której zmiany a trybie art. 155 Kpa domagał się skarżący, jest decyzją związaną. Przedmiotowa decyzja nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r., została wydana na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Przepis ten stanowi, że strażaka zwalnia się w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Oznacza to, że w takim przypadku zwolnienie strażaka ze służby jest obligatoryjnie, a zatem mamy do czynienia z decyzją związaną w przedmiocie zwolnienia ze służby. Także w odniesieniu do daty zwolnienia trudno mówić, żeby pozostawiona ona została uznaniu administracyjnemu. Zwolnienie nie może bowiem nastąpić przed uzyskaniem przez orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby przymiotu prawomocności. Co prawna nie wynika to z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jednakże takie rozwiązania zostały przyjęte w innych pragmatykach służbowych, np. w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.). Jej przepis art. 115 ust. 2 stanowi m.in., że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadku ustalenie przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia. Racjonalne wydaje się stanowisko, by taką praktykę stosować również w odniesieniu do strażaków. Także z tego względu zmiana daty zwolnienia skarżącego ze służby poprzez ustalenie jej na [...] lutego 2013 r. nie mogła dojść do skutku. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] maja 2013 r. o uznaniu M.P. za całkowicie niezdolnego do służby, zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w K. w dniu [...] czerwca 2013 r., uzyskując przymiot prawomocności. W tej sytuacji chybione są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.