II SA/Wa 1684/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej w zakresie korpusu - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej także "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. od aktu mianowania p. D.Z. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował p. D.Z. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., wniesionym za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w W., p. D.Z. odwołał się od Wyżej wymienionego aktu mianowania do Szefa Służby Celnej i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez Odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W uzasadnieniu odwołania p. D.Z. w szczególności wskazał, że w trakcie pełnienia służby, od maja 2004 r. do [...] marca 2009 r. zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników – [...]. Pominięcie przy wydaniu aktu mianowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego powyższej okoliczności, która winna być wzięta pod uwagę i skutkować mianowaniem na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem Odwołującego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował Odwołującego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niej odwołanie w trybie administracyjnym. Po rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii charakteru mianowania na stopień służbowy, dokonanych na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania p. D.Z. z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, w szczególności, iż zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże przepis ten nie dotyczy Odwołującego się albowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 30 października 2009 r., zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obwiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Dalej organ wyjaśnił, że również posiadany przez Odwołującego stopień służbowy [...] nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celej i dlatego, zgodnie z przepisem art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w W. było mianowanie Odwołującego na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Organ podkreślił też, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez Odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jego aktach osobowych, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Tymczasem Odwołujący we wskazanym okresie zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...]. Od decyzji tej p. D.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc zarówno o uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy, a także przepisów wskazanych wcześniej w odwołaniu, w tym art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez Skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie korpusu, z pominięciem stopnia funkcjonariusza celnego. Niezależnie od wskazanych przepisów, zarzucił także naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej oraz pisemne polecenia. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 223 ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast w myśl art. 223 ust. 5 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę mianowania, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Analizując zarzuty zawarte w skardze w pierwszej kolejności należy poddać analizie użyte w tych przepisach określenie "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko (pełnił służbę)". Dokonując takiej analizy przez pryzmat wykładni językowej zwrot ten – w ocenie Sądu – może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak i też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem skoro wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, przeto odwołać się należy do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości oraz pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Ustawa o Służbie Celnej miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Z kolei przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy, umieszczony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 – 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis wspomnianego wyżej artykułu nie pozostawia opisanych kwestii uznaniu administracyjnemu. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podkreślić również należy, że celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 – 5 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro – jak wspomniano wyżej – celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie bowiem innej interpretacji, tzn., że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, organ wziąłby pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, że Skarżący D.Z. w przeszłości zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. [...] – w okresie od maja do [...] marca 2009 r. Jednakże poza sporem jest i to, że w dniu [...] października 2009 r. Skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], a zatem niezaliczane do stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stąd też nie było podstaw do mianowania go – na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy – w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej i zastosowanie w tej sytuacji regulacji zawartej w art. 223 ust. 5 ustawy było prawidłowe. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji prawidłowo ustosunkował się jedynie do korpusu, bowiem odnośnie mianowania na stopień służbowy w zakresie danego korpusu nie przysługuje funkcjonariuszowi roszczenie albowiem są to sprawy o charakterze relacji pomiędzy przełożonym, a podwładnym i należą do wewnętrznej sfery działania służby, pozostawione uznaniu organu (art. 223 ust. 7 ustawy). Dodać w tym miejscu należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 zwrócił uwagę, iż od aktu mianowania wydanego w trybie art. 223 ustawy, przysługuje odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu drugiej instancji jest decyzją reformatoryjną co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu pierwszej instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ odwoławczy, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w W. kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w ramach określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.