II SA/Wa 1685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował S. S., z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. S S. złożył odwołanie od ww. aktu mianowania, domagając się nadania mu stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Dla uzasadnienia dopuszczalności odwołania powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego wydaną w sprawie sygn. akt II PZP 5/10 oraz pismo Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W odwołaniu podniósł, że od listopada 2003 r. do kwietnia 2004 r. pełnił obowiązki kierownika zmiany, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w Oddziale Celnym w M. Izby Celnej we W., dlatego też nadanie mu stopnia służbowego w korpusie aspirantów jest niezasadne i powinien mieć nadany stopień w korpusie oficerów młodszych. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. S. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wskazał między innymi, iż w przypadku S. S przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika z akt osobowych S. S., w tej dacie zajmował on stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Wobec tego obowiązkiem organu było mianowanie odwołującego na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ww. ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości, przez odwołującego się stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych S. S wynika bowiem, że w przeszłości wykonywał obowiązki zlecone mu na stanowisku służbowym kierownika zmiany związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia jednakże od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku odwołujący się nie spełnia. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej wskazał, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje, w ocenie organu, także wykładnia językowa tego przepisu. S. S. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o nadanie mu stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej od dnia 30 listopada 2009 r. W uzasadnieniu skargi powołał się ponownie na uchwałę Sądu Najwyższego wydaną w sprawie sygn. akt II PZP 5/10 oraz pismo Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz podniósł, że od listopada 2003 r. do kwietnia 2004 r. pełnił obowiązki kierownika zmiany, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w Oddziale Celnym w M. Izby Celnej we W., dlatego też nadanie mu stopnia służbowego w korpusie aspirantów było niezasadne. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, iż nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącemu aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił wprawdzie dowodu doręczenia S. S. decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. Z innych dokumentów, które znajdują się w aktach osobowych skarżącego, można jednak wywieść w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja ta została doręczona zainteresowanemu, a doręczenie to nastąpiło najprawdopodobniej w dniu jej wydania. S. S. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. złożył natomiast dopiero 14 grudnia 2010 r., a zatem po upływie około roku od jej otrzymania. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż strona nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwoławczego nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącemu, na jego wniosek - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że S. S. takiego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożył. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z faktu braku pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie można jednak wywodzić, jak sugeruje organ, że decyzja ta nie stała się ostateczną. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem brak taki nie może szkodzić stronie, jest nieuprawnione i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. ustanawia zaś z mocy prawa czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącemu drogę do przywrócenia mu na jego wniosek terminu, który został uchybiony. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I ISK 1896/06, czy też postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.