II SA/Wa 1685/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. K., P. K., M. K., W. K., H. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Główny Policji, dalej: "organ", decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", art. 6a, art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947), po rozpatrzeniu odwołania B. K., W. K., H. K., M. K. i P. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] nakazującą opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] w związku z brakiem uprawnień do jego zajmowania. Jak wynika z ustaleń w sprawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], jako mieszkanie funkcyjne, A. K. (mężowi B. K.), który został przyjęty do służby w dniu [...] września 1984 r. i zwolniony w dniu [...] marca 1991 r. bez prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Do wspólnego zamieszkiwania z wyżej wymienionym uprawnieni byli: B. K. - żona, J. K. - syn, H. K. - córka oraz M. K. - córka. A. zmarł w dniu [...] września 2005 r., a jego syn J. K. w dniu [...] czerwca 2010 r. Przedmiotowy lokal znajduje się w budynku stanowiącym własność Miasta [...] i pozostaje w dyspozycji organów Policji, co potwierdza - zdaniem organu - pismo Zarządu Komunalnych Zasobów z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. Z pisma tego wynika bowiem, że właściciel uznaje dyspozycję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do tego lokalu. Organ ustalił, że strony postępowania nie figurują i nie figurowały w ewidencji, jako właściciele nieruchomości położonych na terenie miasta [...]. Ponadto, B. K. i A. K. nie są osobami uprawnionymi do świadczeń z resortu spraw wewnętrznych, zgodnie ze stanem na dzień [...] sierpnia 2022 r., nie figurowali w ewidencji czynnej i archiwalnej świadczeniobiorców ZER MSWiA. Komendant Główny Policji, uzasadniając rozstrzygnięcie, podniósł, że celem przedmiotowego postępowania jest ocena, czy strony są uprawnione do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu będącym własnością Miasta [...] i pozostającym w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Wyjaśniając pojęcie "dyspozycyjności" organów Policji na gruncie ustawy o Policji, wskazał na art. 90 ustawy o Policji, który stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt I CKN 683/00), lokalem będącym w dyspozycji ministra spraw wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których właścicielami nie są. Dyspozycyjność jest więc związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Kwestią budzącą wątpliwość, ale mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, było prawo posiadania dyspozycji przedmiotowym lokalem mieszkalnym. Wątpliwości budziło to, czy lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], czy Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W rezultacie bezsprzecznie fakt uznania dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] został potwierdzony pismem z dnia [...] lutego 2023 r. (karta nr 69) poprzez właściciela lokalu, tj. Miasto [...] reprezentowane przez [...] sp. z o.o. Skoro ta okoliczność, zdaniem organu, została wyjaśniona, to następnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy strony posiadają tytuł prawny do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Przypadki, w których orzeka się o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, zostały określone w przepisach art. 95 ust. 2-4 ustawy. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] prawidłowo ustalił w sprawie, że wypełniona została teza przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, według którego, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, co obligowało organ do wydania decyzji o opróżnieniu i wydaniu przez strony zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach Policji. Organ zaznaczył, że art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji jednoznacznie określają administracyjny tryb przydziału i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji. Ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Ten obowiązek ciąży na gminie, także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. SK 29/16). Wyrok ten wskazuje na zgodność przepisów ustawy o Policji (art. 90, w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5) w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie legalności decyzji dotyczącej opróżnienia lokalu. Dlatego też do lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów Policji, nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wynikające z przepisów powszechnych gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast art. 3 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej wyżej ustawy, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji lub innej osoby uprawnionej (emeryta, rencisty policyjnego). Organ podkreślił, iż z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Według zaś art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626), prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. W wypadku śmierci funkcjonariusza, prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego przysługuje członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Natomiast w sytuacji, gdy policjant, któremu przydzielono lokal mieszkalny, odszedł ze służby nie nabywając uprawnień wynikających z powyższej ustawy, to członkowie rodziny takiego uprawnienia już nie posiadają. Oznacza to, że gdyby strony postępowania były uprawnione do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby im prawo do lokalu mieszkalnego. Żadnego z tych warunków strony jednak nie spełniają - nie są uprawnione do policyjnej emerytury, renty inwalidzkiej ani policyjnej renty rodzinnej. Przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a samo dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Prawo do jego dysponowania jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1292115). Skoro [...] Sp. z o. o., na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów uznało dyspozycję KWP w [...] nad przedmiotowym lokalem, to organ I instancji miał kompetencje do orzekania w kwestii przydziału, jak też opróżniania tego lokalu. Organ zaznaczył, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w [...], należy do tej szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, jest lokalem będącym w dyspozycji organów Policji. Głównym najemcą lokalu był A. K., który otrzymał przydział lokalu z resortu spraw wewnętrznych - jeszcze w trakcie pełnienia służby. Natomiast skarżący, w świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej, nie są członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w przeszłości w tym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ich z policjantem. Tym samym nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu. W konsekwencji, w sytuacji wypełnienia tezy przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, że decyzję o opróżnieniu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, organ zobowiązany jest wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a od takiego rozstrzygnięcia nie może go zwolnić prawidłowe stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli. W związku z powyższym, zaistniała podstawa prawna wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Stosownie zaś do treści art. 95 ust. 4 ww. ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Reasumując organ stwierdził, że wyczerpana została przesłanka z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji uzasadniająca opróżnienie przez B. K., M. K., H. K., W. K. oraz P. K. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], w związku z brakiem uprawnień do jego zajmowania. Pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. B. K., W. K., H. K., M. K. i P. K. skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 6, art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady praworządności i zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 2. art. 90 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokalem pozostającym w dyspozycji organu jest lokal w stosunku, do którego organ wykonuje czynności faktyczne, podczas gdy stan dysponowania lokalem musi wynikać z obowiązujących norm prawnych; 3. art. 691 § 1 i 2 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - a w tym przypadku niezastosowanie w ogóle - wynikające z błędnego przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do umów najmu mieszkań funkcyjnych, podczas gdy żadna norma prawna nie wyłącza jego zastosowania; 4. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że Komendant Główny Policji lub organy mu podległe dysponują, w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji, lokalem, którego dotyczy zaskarżona decyzja, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie przepisów Konstytucji RP i ustawy o Policji, o ochronie praw lokatorów (...) i zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość nakazania opróżnienia lokalu, bez wskazania lokalu zastępczego, czyli tzw. "eksmisja na bruk". Argumentując podnieśli, że organ błędnie przyjął, że zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości taki tytuł posiadają, gdyż zostali wymienieni z imienia i nazwiska w zaświadczeniu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., z którego jednoznacznie wynika posiadanie przez nich prawa do spornego lokalu mieszkalnego. Wskazali, że Komendant Główny Policji w swojej decyzji nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie, że lokale, znajdujące się w budynku przy ul. [...] w [...], pozostają w dyspozycji jego lub organów mu podległych. Podnieśli, że Komendant Główny Policji nie może wydawać decyzji administracyjnych dotyczących lokali, w stosunku do których nie potrafi wykazać, że pozostają one w jego dyspozycji na podstawie wiążących norm prawnych. Brak tytułu prawnego Komendanta Głównego Policji oraz organów mu podległych do administrowania budynkiem przy ul. [...] w [...] przesądza zatem o tym, że decyzję wydano bez podstawy prawnej. Zarówno Komendant Główny, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wskazali konkretnej normy prawnej zawartej w ustawie o Policji, która miałaby wyłączać zastosowanie Kodeksu cywilnego. Ponadto, żaden z przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji nie stoi w sprzeczności z treścią art. 691 k.c. Wskazując na powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego w [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 10 maja 2024 r. skarżący, podtrzymując zarzuty i wnioski wskazane w skardze, jak również odnosząc się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi organu na skargę, wskazali dodatkowo na art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zgodnie z którym prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Zdaniem skarżących, w związku z tym, że przepis ten odsyła do regulacji dotyczącej renty rodzinnej, należy odczytywać go łącznie z przepisem art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do renty rodzinnej nabywa wdowa, która w ciągu 5 lat od śmierci męża osiągnęła wiek 50 lat. Zaznaczyli, że wdowa po A. K. - B. K. w chwili jego śmierci miała 47 lat, zatem spełniła warunek, o którym mowa w powołanym przepisie. Zwrócili także uwagę na załączony do niniejszego pisma dokument - umowę najmu lokalu mieszkalnego, zawartą w dniu [...] lutego 1988 r. pomiędzy A. K. a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej, reprezentującym właściciela lokalu, tj. miasto [...], na mocy której zarówno A. K., jak i członkowie jego rodziny nabyli prawo do zamieszkiwania w nim. Tym samym niezasadne jest ograniczanie przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w tej sprawie wyłącznie do przepisów szczególnych, regulujących zasady przydziału lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie organów podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Fakt, że mieszkanie było przydzielone decyzją administracyjną nie unieważnia zawartej w późniejszym terminie umowy cywilnoprawnej, tym samym, nie jest zasadne wykluczanie stosowania przepisów prawa cywilnego do stosunku prawnego ukształtowanego na podstawie prawa cywilnego, nawet jeśli równolegle istnieje stosunek prawny ukształtowany na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale mieszkania funkcyjnego. Organ może zatem swoim oświadczeniem zmienić kształt stosunku prawnego, ale tylko ukształtowanego decyzją administracyjną, zaś przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie może wkraczać w zakres stosunku prawnego ukształtowanego na podstawie prawa cywilnego, do czego doszło w momencie zawarcia z właścicielem lokalu umowy najmu, która do dziś nie została wypowiedziana. Wskazali, że wbrew twierdzeniom organu, nie jest prawdą, że skarżącym nie przysługuje żadne prawo do przedmiotowego lokalu. Można jedynie twierdzić, że prawo to nie wynika z decyzji administracyjnej. Jednak wynika ono z czynności prawnej, tj. umowy najmu, jak również z innych czynności faktycznych - to jest traktowania osób zamieszkałych w tym lokalu jako najemców, co właściciel czynił pobierając od nich przez wiele lat czynsz najmu. Pełne zastosowanie w tym przypadku będzie miał art. 660 k.c., zgodnie z którym umowa najmu nieruchomości na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie; w razie niezachowania tej formy poczytuje się umowę za zawartą na czas nieoznaczony. Zatem ich zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu należy uznać za najem zawarty na czas nieoznaczony. Aby zatem eksmitować te osoby z lokalu, niezbędne jest zachowanie wymaganego prawem sposobu postępowania, a podkreślić trzeba, że lokatora nie można wyrzucić na bruk, a eksmisji nie może dokonać właściciel nieruchomości, ani tym bardziej podmiot, który tak jak organ, nie jest nawet właścicielem. To właściciel powinien skierować sprawę do sądu i uzyskać wyrok nakazujący lokatorowi opuszczenie nieruchomości. Tylko w ten sposób zostaną wzięte pod uwagę uprawnienia najemcy lokalu. Skarżący wskazali, że w dniu [...] lipca 2019 r. zawarto porozumienie w sprawie określenia warunków zrzeczenia się dyspozycyjności lokali mieszkalnych przez Policję na rzecz Miasta [...], na mocy którego osoby zajmujące te lokale będą miały pierwszeństwo przy ich wykupie. Porozumienie podpisali: zastępca Prezydenta [...] oraz przedstawiciele Policji: Komendant Wojewódzki Policji w [...] i Komendant Miejski Policji w [...]. Na mocy porozumienia wszelkie dotychczasowe tytuły korzystania z tzw. lokali pracowniczych zostały przekształcone w najem. Ponieważ skarżący nie mają dostępu do tego dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o zobowiązanie organu do jego przedstawienia i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego zaznaczając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 171 z późn. zm.), będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi dyspozycję do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), zajmowanego przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji, gdy dana osoba zajmuje lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, bez tytułu prawnego, właściwy organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jego opróżnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że takich sprawach, jak rozpatrywana, nie stosuje się zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz, że nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywateli niezwiązanych z resortem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2887/14; z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 653/20). Przede wszystkim należy wyjaśnić, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, czy zameldowanie w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy). Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Członkowie rodziny policjanta, o których mowa w art. 89 tej ustawy, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym, własnego tytułu prawnego nie uzyskują, posiadają wyłącznie uprawnienie pochodne wobec tytułu prawnego funkcjonariusza, do zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 z póź. zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Z akt sprawy wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony, decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], jako mieszkanie funkcyjne, A. K. (mężowi B. K.), który został zwolniony ze służby w dniu [...] marca 1991 r. bez prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Skarżący byli uprawnieni do wspólnego zamieszkiwania z wyżej wymienionym. Skarżący, którzy obecnie zajmują ten lokal, nie są funkcjonariuszami Policji, jak również nie są emerytami lub rencistami policyjnymi albo osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, którzy w chwili jego śmierci spełniali warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. W świetle tego co wyżej powiedziano, skarżący nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego, uprawniającego ich do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Tego tytułu nie mogli uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c. Niezasadne są również argumenty skarżących, którzy kwestionują prawo do dysponowania organu zajmowanym lokalem mieszkalnym. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami. Trafnie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, w którym Sąd ten podniósł, że lokalem, będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji, jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Przedmiotowy lokal znajduje się w budynku stanowiącym własność Miasta [...] i pozostaje w dyspozycji organów Policji. Z pisma [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] wynika, że właściciel uznaje dyspozycję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do tego lokalu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ich do zajmowania lokalu mieszkalnego. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie, w świetle ustawy o Policji, ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie są policjantami, emerytami policyjnymi lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym mężu czy ojcu. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie może służyć zapewnieniu ochrony gwarantowanej przez art. 30, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż służy ochronie wyłącznie interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2887/14) wskazał, że w sprawach o opróżnienie mieszkania funkcjonariusza Policji nie stosuje się zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi bowiem dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego obywateli, ze względu na jednoznaczne oznaczenie treści decyzji przez ustawodawcę. Wskazać nadto należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania – wynikające z przepisów powszechnych – gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Lokal mieszkalny będący do dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Odnosząc się do ochrony przed eksmisją "na bruk", wskazać należy, że kwestie te oceniane mogą być dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż wyłącznie w procedurze regulującej to postępowanie należy poszukiwać właściwych rozwiązań ochronnych. Problematyka ta wykracza jednak poza zakres rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo przyjęły, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi wskazane w przepisach prawa. W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest zatem ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto, dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.