II SA/Wa 1686/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej; - oddala skargę - Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a.; oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S.P. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z [...] stycznia 2005 r. nr [...], w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...] orzekł o umarzeniu postępowania w sprawie zachowania przez S.P. uprawnień do osobnej kwatery stałej po zmarłym [...] października 1995 r. R.G. żołnierzu zawodowym. Od tej decyzji pismem z [...] stycznia 2005 r. odwołała się S.P. wnosząc o jej uchylenie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że radca prawny, działający z upoważnienia organu I instancji, skierował do S.P. wcześniejsze od tej decyzji pismo (bez numeru i daty), w którym uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o zachowaniu prawa do osobnej kwatery stałej. Pismo to było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wobec czego Prezes WAM pismem z [...] kwietnia 2004 r. zawiadomił S.P. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez radcę prawnego (bez numeru i daty). Następnie decyzją z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezes WAM na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...] Prezes WAM stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. przez radcę prawnego (bez daty i numeru) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. S.P. pismem z [...] maja 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa WAM z [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1237/05 uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w przypadkach określonych w tym przepisie tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być wydana w przypadku stwierdzenia, że sprawę rozstrzygnięto już inną decyzją ostateczną. W takim przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ po stwierdzeniu, że decyzja została wydana w sprawie już rozstrzygniętą inną decyzją powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie jest zobowiązany uwzględnić nie tylko ocenę prawną odnoszącą się do art. 138 k.p.a., ale także fakt wydania [...] maja 2005 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez radcę prawnego i tym samym przywrócenie możliwości orzekania w sprawie wniosku S.P. o zachowanie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Prezes WAM ponownie rozpoznał odwołanie S.P. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z [...] stycznia 2005 r. nr [...], której podstawę prawnej wydania stanowił art. 105 § 1 k.p.a., art. 18 i 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) oraz art. 12 i 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2006 r. – którą rozpoznano odwołanie S.P. z [...] stycznia 2005 r. – Prezes WAM na wstępie stwierdził, że w zmienionym stanie, spowodowanym stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej z upoważnienia organu I instancji przez radcę prawnego, zaskarżona decyzja nie dotyczy już sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Prezes WAM wyjaśnił, iż postępowania w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku S.P. z [...] października 1996 r., która ubiegała się o nabycie uprawnień do kwatery na swoją rzecz oraz małoletnich dzieci M.G. ur. [...] i M.G. ur. [...]., które w trakcie postępowania stały się pełnoletnimi, w związku z czym w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto jedynie o uprawnieniach S.P.. Wnioskodawczyni swoje prawa wywodzi od uprawnień R.G. – żołnierza służby stałej zmarłego [...] października 1995 r. Prezes WAM uznał, iż organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2005 r. błędnie dokonał oceny uprawnień wnioskodawczyni, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., ponieważ zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 26 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 948/01 zasadność przyznania lub nie S.P. prawa do osobnej kwatery stałej powinna być rozstrzygana w oparciu o ustawę z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Przepis art. 12 ustawy z dnia 20 maja 1976 r., stanowił, że w razie śmierci żołnierza zawodowego spełniającego warunki wymagane do uzyskania emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową albo którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, bądź emeryta lub rencisty, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy – prawo do osobnej kwatery stałej nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej; prawo to przysługuje im przez czas posiadania uprawnień do tej renty. Prezes WAM uznał, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynikało, że rentą rodzinną po R.G. otrzymywały tylko jego dzieci, zaś wnioskodawczyni prawa do renty rodzinnej nie posiadała. Ponadto ustalił, że R.G. w chwili śmierci nie zajmował osobnej kwatery stałej, co wynika z pisma Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w L. z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] (k. [...] akt adm.) oraz skargi wnioskodawczyni z [...] października 1998 r. (k. [...] akt adm.). Skoro więc R.G. nie zajmował kwatery, to nie mógł być spełniony warunek wspólnego zamieszkiwania z nim w kwaterze. Opisana sytuacja oznacza, iż S.P. nie spełniła warunków do nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, ponieważ nie posiadała prawa do renty po zmarłym żołnierzu i nie zamieszkiwała z nim wspólnie w kwaterze, a warunki te trzeba było spełniać jednocześnie. Ponadto Prezes WAM zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 lipca 2004 r.), lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tej sytuacji postępowanie w sprawie wniosku S.P. o nabycie uprawnień do kwatery, wszczęte przed 1 lipca 2004 r. i niezakończone decyzją ostateczną podlega rozpatrzeniu zgodnie z ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r., w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r., nadanym ustawą nowelizacyjną. W tej sytuacji organ uznał, iż bez znaczenia dla tego postępowania pozostaje już fakt oceny nabycia lub nienabycia uprawnień do kwatery przez S.P., skoro ustawodawca nie przewiduje możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku. Prezes WAM zauważył, iż wobec wyżej przytoczonych zmian przepisów prawa, organy orzekające nie były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 26 listopada 2002 r. sygn. akt SA 948/01, który nakazał rozpoznać wniosek S.P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Konkludując Prezes WAM stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym rozpatrując wniosek S.P. o nabycie uprawnień do kwatery zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. brak jest przepisów będących podstawą orzekania w sprawie nabycia uprawnień do kwatery. Bowiem dotychczasowe przepisy obowiązujące w tym zakresie zostały mocą art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (...) uchylone. Powyższe skutkowało bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tej sprawie i koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. S.P. pismem z [...] sierpnia 2006 r. złożył skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, iż się z nimi nie zgadza, ponieważ łamią wyroki sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na przewlekłość postępowania administracyjnego, które toczy się od 11 lat, jak również na to, iż pomimo korzystnych dla niej wyroków sądowych do chwili obecnej nie przyznano jej stałej kwatery. Złożyła wniosek o przyznanie jej przez sąd, w zamian za przyznanie stałej kwatery, ewentualnego ekwiwalentu pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim na wstępie – w kontekście treści skargi w której skarżąca wniosła o przyznanie ewentualnego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za przyznanie stałej kwatery – należało wyjaśnić rolę sądów administracyjnych. Otóż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mają w zasadzie charakter kasacyjny. Nie mogą więc one rozstrzygnąć co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Natomiast dopiero pośrednim skutkiem takiego orzeczenia może być w pewnych sytuacjach powstanie prawa skarżącego do ekwiwalentu, czy odszkodowania, ale orzekanego w zupełnie innym trybie. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż nawet w sytuacji uwzględnienia skargi – w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna – sąd nie miałby prawnej możliwości orzeczenia co do postulowanego przez skarżącą ekwiwalentu pieniężnego w zamian za przyznanie prawa do osobnej kwatery stałej. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących niestosowania się organów administracyjnych do wyroków sadów administracyjnych, należało je uznać za chybione. Należy bowiem przypomnieć, iż w przedmiotowej sprawie sądy administracyjne przed wniesieniem aktualnej skargi, orzekały czterokrotnie i za każdym razem wydawały wyroki kasacyjne eliminujące z obrotu prawnego decyzje podejmowane przez Prezesa WAM – wyrok NSA OZ w Gdańsku z 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II S.A./Gd 2181/98, wyrok NSA w Warszawie z 26 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 948/01, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Bd 2204/03 i wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1237/05. Przy czym zauważyć należy, iż głównymi powodami uchylenia lub stwierdzenia nieważności wydawanych przez Prezesa WAM decyzji były przyczyny natury proceduralnej, które nie pozwalały sądom odnieść się do sprawy od strony merytorycznej, poprzez przesądzenie, czy decyzje o odmowie przyznania skarżącej prawa do nabycia osobnej kwatery stałej po zmarłym żołnierzu zawodowym, były podjęte zgodnie z prawem czy też nie. Natomiast organ do oceny prawnej każdego z tych wyroków stosował się, niestety za każdym razem przy wydawaniu decyzji popełniał dalsze, innego rodzaju błędy nie pozwalające sądowi merytorycznie rozstrzygnąć kolejnej skargi na te decyzje. Skutkiem powyższego było przewlekłe, niemal 11–letnie postępowanie administracyjne, które ze względu na czas trwania zasługuje na naganę, jednakże nie wpływa to na prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji. Prezes WAM w zaskarżonej decyzji trafnie uznał, iż do wniosku z skarżącej z [...] października 1996 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, o czym stanowił art. 19 ust. 1 ww. ustawy nowelizacyjnej, w myśl którego – do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 lipca 2004 r.), lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – na podstawie art. 1 pkt 17 ww. ustawy nowelizacyjnej – dotychczasowe przepisy art. 21-26 zostały zmienione i od 1 lipca 2004 r. nie przewidują zachowania prawa do kwatery po zmarłym żołnierzu przez osobę wspólnie z nim zamieszkującą. Zatem należało ocenić, iż organy administracyjnej trafnie uznały, że w aktualnym stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2004 r. brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zachowanie uprawnień do osobnej kwatery stałej i prawidłowo na podstawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 11 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1029/97 LexPolonica). Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż nawet w sytuacji w której nie doszłoby do nowelizacji ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprawa uprawnień skarżącej do zachowania osobnej kwatery stałej miałby być rozstrzygana na podstawie obowiązującej w dniu śmierci R.G. tj. ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to skarżąca tych uprawnień by nie nabyła, ponieważ nie spełniała dwóch koniecznych warunków określonych przez art. 12 ww. ustawy z dnia 20 maja 1976 r. Po pierwsze – nie zamieszkiwała w kwaterze z R.G., przede wszystkim dlatego, iż zmarły nie zajmował osobnej kwatery stałej, a wspólne zamieszkanie w lokalu mieszkalnym ([...]) nie będącym kwaterą tego warunku nie wypełnia, a pod drugie – skarżąca nie była uprawniona do wojskowej renty rodzinnej po zmarłym żołnierzu, co trafnie zostało przedstawione przez Prezesa WAM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało oddalić skargę jako niezasadną.