II SA/Wa 1689/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej I. Z. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, powołując w podstawie prawnej m.in. § 22 ust. 1 i § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.", stwierdził, że nie jest właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia wniosku I. Z., bez stałego miejsca zameldowania (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Zarządowi Dzielnicy [...] za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określił, że uchwała chodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że I. Z. (l. 64) złożyła do Urzędu Dzielnicy [...] wniosek o najem lokalu. Do 2000 r. wymieniona zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego była najemcą. Z uwagi na konflikt z synową była zmuszona opuścić ww. lokal i przez około 6 lat nocowała u znajomych, na dworcach kolejowych oraz "na ulicy". Jak podała, w latach 2006-2015 r. zamieszkiwała w lokalu własnościowym konkubenta przy ul. [...] w [...]. Po śmierci konkubenta opuściła ww. lokal i znów zamieszkała "na ulicy". Pobyt w lokalu konkubenta nie został w żaden sposób potwierdzony. Wnioskodawczyni dołączyła do akt zaświadczenie o pobycie w Schronisku dla Kobiet "[...]" w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. oraz zaświadczenie o licznych noclegach w Stowarzyszeniu [...] w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Od dnia [...] sierpnia 2017 r. jest mieszkańcem Domu dla Bezdomnych i Najuboższych w [...]. Pozostaje pod stałą opieką onkologa. Zainteresowana do wniosku załączyła zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] dotyczące składania zeznań podatkowych za lata 1998-2017 w Urzędzie Skarbowym [...]. Zamieszkując obecnie poza [...] wnioskodawczyni również składa zeznania podatkowe w [...]. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie udokumentowała faktu zamieszkiwania na terenie dzielnicy [...] po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z tych względów, na podstawie § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., organ stwierdził, że nie jest właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia wniosku, bowiem wnioskodawczyni obecnie nie jest członkiem wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy. Organ zaznaczył, iż w świetle przepisów ww. uchwały organy miasta winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy. Wskazał również, że zgodnie z § 24 ust. 1 ww. uchwały wnioski zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Powyższa uchwała została doręczona wnioskodawczyni za pismem organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] W dniu [...] maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo I. Z. zatytułowane "Odwołanie", w którym podniosła, iż odwołuje się "od odpowiedzi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] nr [...]". W piśmie tym wymieniona zakwestionowała stanowisko organu, iż nie zamieszkuje i nie przebywa na terenie m.st. Warszawy. Podniosła, iż od lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. przebywała w schronisku w [...] przy ul. [...]. Z powodu złego stanu zdrowia została przeniesiona do schroniska specjalistycznego dla osób bezdomnych w [...], które zajmuje się fachowym udzielaniem pomocy osobom bezdomnym chorującym. Do ww. schroniska została skierowana przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Wydział Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...], działające na zlecenie m.st. Warszawa. Zaznaczyła, że na terenie Warszawy nie ma wystarczającej ilości miejsc w tego typu placówkach, dlatego została skierowana do ww. schroniska. Wnioskodawczyni wskazała, że wielokrotnie próbowała przenieść się do schroniska w Warszawie, jednak nie mogła tego uczynić z powodu braku miejsc dla osób chorujących. Podkreśliła, że jej centrum życiowe znajduje się w Dzielnicy [...], tam bowiem załatwia wszystkie swoje sprawy urzędowe, a ponadto podlega pod Ośrodek Pomocy Społecznej [...]. Jej stałym miejscem pobytu jest zatem Warszawa. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w ww. uchwale. Nie zaistniały bowiem żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. I. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Podniosła, iż jest osobą bezdomną od dnia [...] grudnia 2015 r., ostatnie miejsce zameldowania posiada w [...] przy ul. [...]. Z powodu konfliktu rodzinnego zmuszona była wyprowadzić się z ww. mieszkania. Następnie zamieszkała u znajomego przy ul. [...] w [...], jednak z powodu jego śmierci musiała opuścić to mieszkanie. Zanim znalazła miejsce w noclegowni przebywała na dworcach w [...]. Następnie, od lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. przebywała w schronisku w [...] przy ul. [...]. Z powodu złego stanu zdrowia została przeniesiona do schroniska specjalistycznego poza Warszawą z powodu braku wystarczającej ilości miejsc dla osób chorujących na terenie miasta. Wskazała, że jest osobą przewlekle chorą. W październiku 2016 r. wykryto u niej chorobę nowotworową, obecnie znajduje się w stadium remisji tej choroby. Zaznaczyła również, że cierpi na schorzenia stawów i kręgosłupa. Oczekuje na operację obu stawów ramiennych. Podniosła, że podejmowała próby przeniesienia się do schroniska na terenie Warszawy, jednak nie mogła tego uczynić z powodu braku miejsc. Zaznaczyła, że ww. schronisko w [...] jest finansowane ze środków m.st Warszawa, a OPS [...] wydało decyzję kierującą ją do zamieszkania w tej placówce. Wskazała, że czuje się pokrzywdzona stanowiskiem organu, bowiem nadal jest związana z dzielnicą [...] i w tej dzielnicy składa zeznania podatkowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Skarżąca obecna na rozprawie przed Sądem w dniu 20 lutego 2020 r. oświadczyła, że z OPS przy ul. [...] [...] otrzymuje decyzje w sprawie opłacania pobytu w placówce w [...]. Stwierdziła, iż posiada zaświadczenie z OPS, że zamieszkiwała przy ul. [...] w [...] w mieszkaniu swego przyjaciela. Przychodziła tam komisja socjalna aby zbadać warunki mieszkaniowe. Skarżąca, jak wyjaśniła, starała się wówczas o zasiłek stały z opieki społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych także uchwała Zarządu Dzielnicy rozstrzygająca kwestie właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 74/16, publ. j.w.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], mocą której organ orzekł, iż nie jest właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej – I. Z. nie posiadającej stałego miejsca zameldowania. Motywując rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż skarżąca nie udokumentowała faktu zamieszkiwania na terenie dzielnicy [...] po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Uznał, iż skarżąca nie jest obecnie członkiem wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy, natomiast w świetle przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. organy miasta powinny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy. Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić z powodów przedstawionych poniżej. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Z powyższego przepisu wynika, iż zgodnie z ogólną regułą wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Reguła ta doznaje ograniczenia w stosunku do osób bezdomnych w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), zgodnie z którym określenie "osoba bezdomna" oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W myśl § 22 ust. 1 ww. uchwały, wnioskodawca będący osobą bezdomną, powinien złożyć wniosek o najem lokalu w urzędzie dzielnicy, w której posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast jeśli nie wykazał swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ dokonał oceny w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy, czy skarżąca jest osobą bezdomną w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził natomiast, że skarżąca nie udokumentowała faktu zamieszkiwania na terenie dzielnicy [...] po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w 2000 r. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby organ wzywał skarżącą w toku postępowania do udokumentowania powyższej okoliczności. Organ nie przedstawił również dowodu przeciwnego, z którego wynikałoby, że skarżąca, po tym jak opuściła lokal nr [...] przy ul. [...], nie zamieszkiwała na terenie dzielnicy [...]. Tymczasem skarżąca podnosiła, że w latach 2006 - 2015 zamieszkiwała w lokalu należącym do konkubenta położonym przy ul. [...] w [...]. Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 lutego 2020 r. oświadczyła, że posiada zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej, że mieszkała w ww. lokalu. Wskazała, że do tego lokalu przychodziła komisja socjalna w celu zbadania warunków mieszkaniowych. Skarżąca, jak oświadczyła, starała się wówczas o przyznanie zasiłku stałego z opieki społecznej. Podkreślała również, że jej centrum życiowe znajduje się w dzielnicy [...], podlega pod OPS na terenie tej dzielnicy, składa zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) do Urzędu Skarbowego [...], co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia [...] listopada 2018 r. Z zaświadczenia tego wynika, że skarżąca składała ww. oświadczenia do US [...] za lata 1998 - 2017 (k. 1 akt admin.). Z powyższego wynika, że organ nie wyjaśnił w sposób pełny i wyczerpujący, czy skarżąca posiadała (nie posiadała) ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania na terenie dzielnicy [...], a w konsekwencji czy jest (nie jest) uprawniona do złożenia wniosku o najem lokalu w Urzędzie Dzielnicy [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ. CBOSA). Nie mniej jednak rozpatrując wniosek organ powinien stosować podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet w przypadku gdyby skarżąca, uznana za osobę bezdomną, ostatecznie nie wykazała swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie, to w świetle § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. jest uprawniona do złożenia wniosku o najem lokalu w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy, a więc również w Urzędzie Dzielnicy [...]. Zatem okoliczność, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej uchwały przebywała w Schronisku dla Osób Bezdomnych z Usługami Opiekuńczymi [...] w [...], nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez organ braku swojej właściwości w oparciu o ww. przepis. Skarżąca, jak zresztą podnosiła, w okresie luty 2016 - sierpień 2017 przebywała w schronisku przy ul. [...] w [...], a do schroniska w [...] została skierowana decyzją Biura Pomocy i Projektów Społecznych Wydziału Pomocy Społecznej Urzędu m.st. Warszawy ze względu na stan zdrowia oraz potrzebę zapewnienia specjalistycznej opieki (k. 18 akt admin.). Skarżąca wskazywała przy tym, że nie miała wpływu na tę decyzję, starała się wielokrotnie o przeniesienie do ośrodka w Warszawie, jednak z uwagi na ograniczoną ilość miejsc nie było to możliwe. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, iż nie jest właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia wniosku o najem lokalu, "ponieważ skarżąca nie jest członkiem wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy". Twierdzenie organu jest co najmniej przedwczesne, a nadto nie znajduje oparcia w treści § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wyjaśni przy tym czy przedmiotem wniosku jest zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, czy też lokalu socjalnego (w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wskazała lokal socjalny i powołała się na przesłanki najmu lokalu socjalnego określone w § 12 ww. uchwały). Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie minął rok, nie zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.