II SA/Wa 1691/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Przemysław Szustakiewicz Protokolant Anna Siwonia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nakazującą M. M. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nią zamieszkującymi opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Organ ustalił, iż przedmiotowy lokal został przydzielony E. J. - emerytowi policyjnemu, decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 1992 r. nr [...]. W przydziale uwzględniono jego żonę – K. J. E. J. zmarł w dniu [...] lutego 1997 r., a jego żona w dniu [...] grudnia 1996 r. Obecnie w lokalu jest zameldowana M. M. - wnuczka wymienionych, oraz jej małoletnie dzieci M. i M. Uzasadniając decyzję wskazano, że M. M. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, ponieważ nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji, czy też przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). W związku z powyższym organ uznał, że wobec wymienionej zachodzi podstawa do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, przewidziana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Natomiast w myśl art. 95 ust. 4 ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, stwierdził, że fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu jest wyrazem dopełnienia obowiązku meldunkowego i nie stanowi tytułu prawnego do jego zajmowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: • art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.); • art. 5 k.c., tj. zasad współżycia społecznego przez przyjęcie, że zajmuje lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy stosownie do art. 691 § 1 k.c., w razie śmierci najemcy jego zstępni, wstępni, pełnoletnie rodzeństwo oraz mieszkający z nim stale do chwili jego śmierci wstępują w stosunek najmu; • art. 90 i 95 ustawy o Policji, przez ich wadliwie zastosowanie. Wnosząca skargę stwierdziła, że przedmiotowy lokal został przekazany decyzją z dnia [...] stycznia 1981 r. organom samorządu terytorialnego i w związku z tym E. J. – dziadek skarżącej, stał się najemcą lokalu podlegającym ustawie o najmie lokali mieszkalnych. Ponowne przydzielenie mu przedmiotowego lokalu, decyzją z dnia [...] października 1992 r., nastąpiło więc z naruszeniem praw nabytych do lokalu komunalnego i w konsekwencji stanowiło obrazę art. 5 k.c. Natomiast skarżąca samoistnie włada tym lokalem od dnia [...] lutego 1997 r., tj. od dnia śmierci głównego najemcy lokalu i tym samym wstąpiła w stosunek najmu tego lokalu. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że przepisy ustawy o Policji przewidują odmienne zasady przydziału i opróżniania lokali pozostających w dyspozycji organów Policji i to te przepisy, jako szczególne, stanowiły podstawę orzekania w tej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, stosuje się przepisy wskazanej ostatnio ustawy, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Skoro M. M. nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu, to nie jest osobą uprawnioną do jego zajmowania w świetle ustawy o Policji i przepisów wykonawczych, co w konsekwencji uprawniało do nakazania opróżnienia przez skarżącą przedmiotowego lokalu. W pismach procesowych z dnia 17 i 22 listopada 2009 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała skargę i jednocześnie zakwestionowała stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Policji są zgodne z prawem. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Przepisy ustawy o Policji w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogła takiego tytułu prawnego uzyskać, jest zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika bezspornie, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W., należący do zasobów [...], pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta [...] Policji (karta nr 56 akt administracyjnych). Należy stwierdzić, że decyzja Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] stycznia 1981 r., oznaczona nr [...], przekazująca, na podstawie zarządzenia nr 82/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW z 1974 r. Nr 6, poz. 20), wskazany lokal, jako funkcyjny, organom samorządu terytorialnego, nie kształtowała uprawnień E. J. do tego lokalu. Prawo wymienionego, jako emeryta policyjnego, do przedmiotowego lokalu uregulowała natomiast ostatecznie decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 1992 r., wydana na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 49/91 w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 47), wydanego w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzje wydane na podstawie powołanego ostatnio zarządzenia zachowały moc na podstawie § 20 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M. P. Nr 76, poz. 707). Należy podkreślić, że poza zakresem rozstrzyganej obecnie sprawy opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1992 r. o jego przydziale. Reasumując, skoro decyzja skierowana do M. M., nakazująca jej opróżnienie lokalu, znajduje uzasadnienie w zastosowanym art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji, to tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy o Policji, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu cywilnego. Zasady współżycia społecznego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są elementem prawa cywilnego, którego przepisy mają inny charakter, tak jak i inne są kompetencje sądów powszechnych i brak jest podstaw do ich stosowania, zarówno na gruncie materialnego prawa administracyjnego, jak i administracyjnego prawa procesowego, w tym sądowoadministracyjnego. Również bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ organ przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia wystarczająco wyjaśnił sprawę. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.