II SA/Wa 1692/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odsetek ustawowych - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odsetek ustawowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] w dniu [...] marca 2013 r. wpłynął wniosek M. R. o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za zwłokę powstałą w wypłacie odprawy mieszkaniowej i rozstrzygnięcie sprawy w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że odprawa mieszkaniowa została mu wypłacona w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu.(...), zgodnie z którym środki powinny być wypłacone nie później niż w dziewięćdziesiątym dniu, licząc od daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Odprawa winna być mu wypłacona w dniu [...] lutego 2012 r., gdyż zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło [...] listopada 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odsetek ustawowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawą wypłaty odprawy mieszkaniowej M. R. była decyzja administracyjna, a ustawa o zakwaterowaniu (...) stanowi w tym względzie jedyną kompleksową regulację, określającą sposób wyliczenia i wypłaty tego świadczenia. Zdaniem organu żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewiduje możliwości naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej. Dalej wskazał na treść art. 359 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Zdaniem organu tylko istnienie normy ustawowej określającej, iż od nieterminowego wydania decyzji należą się odsetki upoważnia organ, w ramach art. 6 K.p.a., do wydania decyzji w tym przedmiocie. Brak powyższej normy oznacza brak podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie, co skutkuje umorzeniem postępowania. Wobec tego, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 K.p.a., należało je umorzyć. Od decyzji M. R. złożył odwołanie, w którym wskazał, że sprawa naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w wypłaceniu należnego świadczenia z tytułu odprawy mieszkaniowej powinna być rozstrzygnięta w trybie decyzji administracyjnej, gdyż wypłata odprawy nastąpiła na podstawie decyzji administracyjnej, a pomocniczo powinny być zastosowane przepisy Kodeksu cywilnego (art. 481 § 1). Ponownie rozpoznając sprawę, organ podał, że w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu tego przepisu występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle lub brak było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Umorzenie postępowania w pierwszej kolejności będzie miało miejsce wtedy, gdy organ, rozpoznając sprawę, stwierdzi zaistnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek M. R. o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za bezpodstawną zwłokę w realizacji obowiązku wypłaty odprawy mieszkaniowej. Organ I instancji, prawidłowo wskazał, że żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP normujący zasady wypłaty odprawy mieszkaniowej nie przewiduje możliwości orzekania w sprawie naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w tym zakresie. Skoro w dacie złożenia wniosku przez stronę brak było podstawy materialnej do orzekania w sprawie naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w realizacji wypłaty należnej odprawy mieszkaniowej, to sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta co do istoty. Dalej organ wyjaśnił, że organ I instancji powinien w istocie zamiast wydawać decyzję o umorzeniu postępowania, odmówić wszczęcia postępowania, jednak uchybienie to nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej wyjaśnił, że wypłata odprawy mieszkaniowej na rzecz M. R. nastąpiła w terminie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 Nr 116, poz. 775). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia wypłata odprawy mieszkaniowej ma rachunek bankowy wskazany przez osobę uprawnioną następuje w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o wypłacie stała się ostateczna. Decyzja w sprawie wypłaty odprawy została wydana [...] marca 2012 r., została doręczona [...] marca 2012 r., a stała się ostateczna w dniu [...] marca 2012 r. Wypłata odprawy na rachunek bankowy wskazany przez wnioskującego, nastąpiła przelewem w dniu [...] kwietnia 2012 r., czyli bez przekroczenia terminu wskazanego w ww. rozporządzeniu. Dalej wyjaśnił, że uprawnienia odsetkowe, o których mowa w art. 481 Kc mogłyby powstać w przypadku wydania decyzji orzekającej o wypłacie z jednoczesnym zaniechaniem przez organ wypełnienia tej dyspozycji, tj. opóźnienia w spełnieniu świadczenia, co nie miało miejsca w sprawie. Ponadto przepisy Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane tylko wówczas, gdy stanowi tak przepis prawa materialnego. Organ przyznał, że wydanie decyzji o wypłaceniu odprawy mieszkaniowej nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 47 ust. 2, nastąpiło w dniu [...] marca 2012 r., a powinno nastąpić w dniu [...] lutego 2012 r., to jednak przepisy K.p.a. nie przewidują sankcji w postaci odsetek ustawowych od nieterminowo wydanej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, art. 6, 7, 8, i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 481 § 1 kc w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do jego treści, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę, że postępowanie administracyjne może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. Wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2042/06, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z sytuacją bezprzedmiotowości z przyczyn prawnych mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że Trybunał w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK Z.U. 2000, nr 5) orzekł, iż art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumiemy w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził ponadto, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, OSNP 2006/15-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/83) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznawanie sprawy o odsetki od wspomnianych świadczeń nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano jedynie w przepisie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w myśl którego, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Wskazana regulacja wzmacnia przekonanie, że ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Natomiast przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznają organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie przedmiotowych należności pieniężnych. W pełni uzasadnione było zatem umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skoro zaś organ nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, nie sposób uznać, by usprawiedliwione były zarzuty skargi naruszenia szeregu wskazanych w skardze przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.