II SA/Wa 1694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją utrzymującą w mocy decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 kpa, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2013 r., przydzielającą [...] S. K., na czas pełnienia służby w Placówce SG w G., lokal mieszkalny nr [...], położony w G., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odmawiając wznowienia postępowania wskazał, że S. K. oparł swoje żądanie wznowienia postępowania na podstawie tego, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] marca 2014 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendanta [...] OSG, w sprawie przydziału lokalu innemu funkcjonariuszowi, uznając że lokal nie nadaje się do zasiedlenia, ze względu na niewłaściwy stan techniczny. Organ rozpoznając ten wniosek o wznowienie postępowania wskazał, że od dnia wydania decyzji przydziału przedmiotowego lokalu zainteresowanemu – [...] czerwca 2013 r. do dnia wydania decyzji, na którą powołał się funkcjonariusz w swoim wniosku o wznowienie postępowania, tj. [...] grudnia 2013 r. minęło 6 miesięcy. W tym czasie stan techniczny niezamieszkałego lokalu mieszkalnego uległ pogorszeniu do tego stopnia, że organ uznał, iż lokal ten, bez przeprowadzonego remontu, nie nadaje się do zamieszkania. Organ wskazał też, że strona nie udowodniła, że lokal mieszkalny zawierał takie same wady w dniu, w którym był on jej przydzielony. I dlatego organ uznał, że okoliczności podane we wniosku o wznowienie nie były na tyle istotne, ażeby wznawiać postępowanie. S. K. wniósł na to postanowienie zażalenie, wskazując że organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zignorowanie podniesionych przez niego okoliczności, dotyczących stanu technicznego lokalu mieszkalnego w G. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem powołanym na wstępie którym utrzymał swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporną jest okoliczność zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Jednakże w sprawie nie występuje druga przesłanka, tj. ujawnienie nowych nieznanych organowi przed jej wydaniem istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Przywołana przez S. K. dokumentacja budowlana istniała i była znana organowi SG w chwili wydawania decyzji nr [...]. Z uwagi na powyższe, wznowienie postępowania w analizowanej sprawie nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem procesowym z dnia 1 października 2014 r. oraz pismem złożonym na rozprawie, S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, w tym decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2013 r., decyzji nr [...] Komendanta [...] OSG z dnia [...] czerwca 2013 r. i postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa oraz zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez niezbadanie podnoszonych przez niego okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, na okoliczność wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tym samym wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kierunku stwierdzenia nieważności wskazanych przez niego decyzji. Zarzucił również niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdzie ustalenia poczynione na potrzeby wydania wskazanej decyzji zostały dokonane na bazie nieprawdziwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przy wykorzystaniu notatki służbowej bez uczestnictwa strony oraz niedopełnieniu procedur rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez niezbadanie podnoszonych przez niego okoliczności. W uzasadnieniu skargi S. K. odniósł się szczegółowo do podnoszonych przez siebie zarzutów przypominając stan sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ stwierdził również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano istotnej okoliczności wynikającej z akt sprawy, iż skarżący powołując jako przyczynę wniosku o wznowienie postępowania datę [...] marca 2014 r., tj. datę w której wydano decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, uchylającą decyzję organu I instancji o przydzieleniu innemu funkcjonariuszowi tego samego lokalu mieszkalnego, przekroczył miesięczny termin z art. 148 § 1 kpa, wyznaczony na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie procesowym złożonym przez skarżącego na rozprawie, zawarł on polemikę z organem na temat nieprzekroczenia przez niego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 z późn. zm.) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu czy kwestionowana decyzja (tu postanowienie) nie uchybia przepisom prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji (tu postanowienia) również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na wadliwość, którą Sąd stwierdził z urzędu. Przed przystąpieniem do merytorycznych ocen należy jednak stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania, nie zaś decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymujące w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] OSG z dnia [...] czerwca 2013 r. – dlatego zarzuty dotyczące tej ostatecznej decyzji nie stanowiły przedmiotu zainteresowania Sądu. Rozważając niniejszą sprawę należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich, jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1901/11 (LEX nr ) "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Żeby jednak do takich ocen mogło dojść, organ do którego podanie wpłynęło, musi wcześniej podjąć szereg czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego (poczynając od badana wymagań formalnych pisma, dalej, ustalających czy wniosek dotyczy w ogóle sprawy administracyjnej, dalej jaki jest jego przedmiot, następnie zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, itd.). Wynik tych wstępnych badań daje dopiero możliwość formułowania dalszych wniosków procesowych (...)". Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku wznowienia postępowania podstawy wznowienia. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W związku z powyższym, organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania oraz treść podania o wznowienie, zwłaszcza gdy jak w niniejszej sprawie wnioskodawca w kolejnych wnioskach przywołuje również okoliczności właściwe dla przesłanki wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), mimo tego że formalnie podstawy tej nie wskazuje. W niniejszej sprawie jako przesłanki wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] OSG z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 (wniosek skarżącego z dnia 13 maja 2014 r.). Organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], poprzedzoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w G. przy ulicy [...]. Komendant Główny Straży Granicznej to postanowienie w dniu [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że badał on wskazaną przesłankę wznowienia, a więc z art. 145 § 1 pkt 5, ale uznał, że nie zachodzi ona w sprawie. Następnie to postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., a w jego uzasadnieniu organ powtórzył swoje wcześniejsze argumenty, wskazując że w sprawie nie występuje przesłanka do wznowienia tj. nie nastąpiło ujawnienie nowych, nieznanych organowi przed jej wydaniem, istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Organ wskazał też, że przywołana przez S. K. dokumentacja budowlana istniała i była zna organowi SG w chwili wydawania decyzji nr [...]. W związku z twierdzeniami organu, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania nie zawierał nowych, nieznanych organowi przed jej wydaniem, istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa) należy stwierdzić, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych jest naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że niedopuszczalnym jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazano już wyżej, następuje to w kolejnej fazie postępowania, już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W początkowej zaś fazie badania wniosku o wznowienie obowiązkiem organu jest zbadanie go z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W rozpoznawanej sprawie organ nie badał wniosku ani pod kątem przedmiotowym ani podmiotowym, nie zbadał również, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie. Strona może bowiem ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (art. 148 § 1 kpa), a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podniósł ten problem, nie mniej jednak, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia decyzjji. Sąd stoi na stanowisku, że zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę, a organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony. Nadto Sąd czuje się zobowiązany do wskazania, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy wznowienia postępowania, to organ nie powinien badać czy zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i ocen dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, co wynika z treści art. 149 § 2 kpa. Oznacza to, że w omawianej sytuacji organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bada jedynie zachowanie terminu do złożenia podania. Natomiast złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie (należy odnieść się do wszystkich zgłoszonych przesłanek) zobowiązuje organ do podjęcia postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 kpa. Zdaniem Sądu organ nie zakwestionował faktu zachowania przez stronę terminu z art. 148 kpa, co uczynił dopiero w odpowiedzi na skargę. Jeżeli chodzi o ponowne postępowanie, to jego przeprowadzenie i rozstrzygnięcie w nim podjęte wynikają z wyżej przedstawionej argumentacji Sądu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Sąd nadto orzekł po myśli art. 152 ppsa.