II SA/Wa 1694/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "[...]" autorstwa G.K. (nr ewidencyjny w wykazie [...]) - oddala skargę - Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...], podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r., którą cofnięto dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika "[...]. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 16 ust. 4 ustawy z 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 811). W uzasadnieniu stwierdził, że wydawnictwo podręcznika [...] Sp. z o.o. z/s [...] - w dniu [...] marca 2016 r. złożyło oświadczenie, że podręcznik spełnia warunki określone w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, spełniających warunki, o których mowa w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy. Natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Minister Edukacji Narodowej wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o cofnięciu dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o. wskazała, że decyzja nie zawiera uzasadnienia dlaczego pliki komputerowe, zamieszczone na płycie CD, będącej częścią podręcznika do przedmiotu informatyka mają być uznane za dodatkowy materiał dydaktyczny. Ponadto stwierdziła, że powoływanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. z 2014 r., poz. 909, dalej "rozporządzenie"), jest niewłaściwe, ponieważ dotyczy ono dopuszczania nowych podręczników, a nie przypadku opisanego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Nadto odwołania do plików komputerowych, zamieszczonych na płycie CD sprzedawanej razem z książką w postaci papierowej, nie jest naruszeniem warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 8 lipca 2014 r., podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli nie zawiera pytań, poleceń, zadań i ćwiczeń wymagających uzupełnienia w podręczniku – w przypadku podręcznika w postaci papierowej oraz odwołań i poleceń wymagających korzystania z opracowanych przez wydawcę dodatkowych materiałów dydaktycznych dla ucznia. Organ stwierdził, że wydawca złożył oświadczenie o spełnieniu przez podręcznik "Informatyka dla szkół ponadgimnazjalnych. Zakres rozszerzony" tego wymogu i podręcznik ten został dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa. Jednocześnie stwierdził, że podręcznik zawiera odwołania do dodatkowych materiałów dydaktycznych zamieszczonych na płycie CD, a zatem nie spełnia warunków, o których mowa w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty. Ponieważ podręcznik nie spełnia ww. warunków należało cofnąć dopuszczenie tego podręcznika do użytku szkolnego. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. zarzucając, że przy jej wydaniu doszło do: I. naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że płyta CD dołączona do podręcznika nie może stanowić jego integralnej części i że jej dołączenie oznacza, iż podręcznik zawiera odwołania i polecenia wymagające korzystania z dodatkowych materiałów dydaktycznych, mimo że został dopuszczony do użytku szkolnego wraz z płytą CD, 2) § 2 ust. 4 rozporządzenia przez: a) jego błędne zastosowanie przy ocenie i interpretacji warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy oraz art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, podczas gdy podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie rozporządzenia, co skutkowało błędnym dokonaniem interpretacji art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej (tj. dokonaniem interpretacji w świetle rozporządzenia), a ponadto przez b) jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego wynika, iż elektroniczne nośniki danych mogą stanowić integralną część podręcznika jedynie w stosunku do podręczników do nauki języków obcych; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów co do zawartości i przeznaczenia plików zapisanych na płycie CD załączonej do podręcznika oraz funkcji, jaką pliki te spełniają w kontekście całego podręcznika, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawiło, że organ wydał decyzję nie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie ustalił, że płyta CD nie stanowi integralnej części podręcznika; 2) art. 136 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do powielenia błędów postępowania przeprowadzonego w I instancji i utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji o cofnięciu dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego, podczas gdy spełniał warunki tego dopuszczenia. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka w uzasadnieniu skargi podała, że zgodnie z art. 22ao ust. 1 ustawy, podręcznik może mieć postać papierową lub elektroniczną. Zatem zważywszy, że przepis stanowi o możliwości złożenia podręcznika zarówno z materiałów papierowych jak i elektronicznych, nie można na podstawie tego przepisu wykluczyć, że jeden podręcznik może obejmować obie formy. Błędna interpretacja niesłusznie doprowadziła organ do wniosku, że wyłączona jest całkowicie możliwość załączenia płyty CD do podręczników jako integralnego ich komponentu, co w przypadku przedmiotu szkolnego takiego jak zajęcia komputerowe ma szczególne znaczenie, bowiem uczeń musi mieć dostęp do dokumentów komputerowych. Ponadto wydawnictwo nie stosuje i nigdy nie stosowało praktyk polegających na dołączaniu dodatkowych materiałów "nieuzasadnionych dydaktycznie", mających na celu uzyskanie dodatkowych przychodów, a sprzedaż kompletu podręcznika z płytą nie ma żadnego wpływu na trwałość podręcznika. W dalszej części stwierdzono, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki, jakie muszą spełniać dopuszczane do użytku szkolnego podręczniki (§ 1 pkt 1 rozporządzenia), a także procedurę ich dopuszczania (§ 1 pkt 2-6 rozporządzenia). Zatem odnosi się do podręczników będących w trakcie lub przed dopuszczeniem ich do użytku szkolnego, nie do już poprzednio dopuszczonych. To koresponduje z treścią art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, z którego wyraźnie wynika, że jedyny zakres, w jakim podręcznik powinien zostać dopasowany do wymogów ustawy jest zawarty w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy. Z kolei z przepisu art. 17 ustawy zmieniającej jednoznacznie wynika, że do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowań w sprawach o dopuszczenie do użytku szkolnego podręczników stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie stosując argumentum a minori ad maius wnioskuje się, że skoro do postępowań niezakończonych stosuje się przepisy zawarte w ustawie przed zmianą, to tym bardziej te same przepisy powinny mieć zastosowanie w postępowaniach zakończonych. Ze wskazanych powyżej argumentów wynika, że Ministerstwo Edukacji Narodowej błędnie i niesłusznie powołuje się w tym przypadku na przepisy rozporządzenia, ponieważ dotyczą one dopuszczania nowych podręczników, a nie przypadku opisanego w art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ponadto treści § 2 ust. 4 rozporządzenia nie można odczytywać jako wyjątku i twierdzić, że podręczniki inne niż podręcznik do nauki języków obcych nie mogą zawierać załączników w postaci elektronicznej. Niezależnie od powyższego organ winien, zgodnie z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie oznacza to przede wszystkim dokonanie oceny zawartości płyty CD dołączonej do podręcznika, w celu sprawdzenia zgodności podręcznika z wymogami zawartymi w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić dokładne i indywidualne postępowanie dowodowe ustalając stan faktyczny i wyjaśniając, jak ów stan faktyczny przedstawia się w świetle przepisów prawa. W tym więc przypadku, treść plików zapisanych na płycie i dołączonych do podręcznika powinna zostać poddana indywidualnej ocenie celem ustalenia, czy stanowi integralną część podręcznika. Takie postępowanie nie zostało przeprowadzone w I instancji, a zatem powinno ulec uzupełnieniu w ramach postępowania z wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2016 r., stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę, skarżącą podtrzymała wszelkie zarzuty i wnioski zgłoszone dotychczas w sprawie jak również argumentację przedstawioną na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy dołączona do podręcznika "Informatyka dla szkół ponadgimnazjalnych. Zakres rozszerzony" płyta CD powoduje, że podręcznik ten, po zmianie przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), przestał spełniać wymogi określone przepisami prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do cofnięcia dopuszczenia tego podręcznika do użytku szkolnego. W ocenie Sądu, stosownie do treści art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, wydawcy podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego m.in po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, zgodnie z art. 17 ust. 1 dostosują te podręczniki, z zastrzeżeniem art. 18 i art. 19, do warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w terminie do dnia 31 marca 2015 r. – w przypadku podręczników do danych zajęć edukacyjnych w klasie IV szkoły podstawowej, klasie I gimnazjum i klasie I szkoły ponadgimnazjalnej. Z kolei w myśl ust. 2 tegoż przepisu, jeżeli podręcznik dopuszczony do użytku szkolnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz podręcznik dopuszczony do użytku szkolnego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zgodnie z art. 17 ust. 1: 1) spełnia warunki określone w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, albo 2) spełnia warunki określone w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz został dostosowany do warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą – wydawca składa do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oświadczenie o spełnianiu przez podręcznik warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przygotowany do publikacji egzemplarz podręcznika, a w przypadku podręcznika, o którym mowa w pkt 2 – także informację o zmianach wprowadzonych w związku z dostosowaniem podręcznika, w terminach, o których mowa w ust. 1. Natomiast według brzmienia ust. 3, podręcznik wobec którego złożono oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, zostaje dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, o którym mowa w ust. 11. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca spółka w dniu [...] marca 2016 r. złożyła oświadczenie o spełnianiu przez podręcznik "[...]" warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy o systemie oświaty, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na mocy art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 30 maja 2014 r., podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, spełniających warunki, o których mowa w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy. Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu, jeżeli wydawca złożył oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, a podręcznik nie spełnia warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze decyzji administracyjnej, cofa dopuszczenie tego podręcznika do użytku szkolnego i ten przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji cofającej dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika "[...]. Z kolei stosownie do treści art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty, podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli nie zawiera odwołań i poleceń wymagających korzystania z opracowanych przez określonego wydawcę dodatkowych materiałów dydaktycznych przeznaczonych dla ucznia. Jednakże przedmiotowy podręcznik w wersji papierowej zawiera odwołania do materiału dydaktycznego zamieszczonego na płycie CD, która została do niego załączona. Zdaniem Sądu jest to dodatkowy materiał dydaktyczny, o którym mowa w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy, bowiem – jak słusznie zauważa organ – pełni on rolę wspomagającą nauczanie, przydatne do ćwiczeń określonych umiejętności albo poszerzających wiedzę w zakresie danej dziedziny nauczania, które nie zostały zawarte w podręczniku. Za powyższym przemawia również wykładnia celowościowa, bowiem w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej stwierdzono, że "potrzebna jest również zmiana formy dostępnych obecnie na rynku podręczników, tj. odejście od praktyki oferowania przez rynek coraz obszerniejszych, nieuzasadnionych dydaktycznie, pakietów edukacyjnych, korzystanie z których często zastępuje inne ważne na początkowym etapie kształcenia aktywności dzieci. W praktyce wydawniczej utrwalił się trend obudowywania treści nauczania zbyt dużą liczbą materiałów ćwiczeniowych ograniczających samodzielność ucznia i kreatywność nauczyciela". Nie można stracić z pola widzenia i tego, że jeżeli prawodawca zamierzał uczynić wyjątek od tej reguły, to w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. z 2014 r., poz. 909), w § 2 ust. 4 ustanowił wprost, że w przypadku podręcznika do zajęć z zakresu danego języka obcego nowożytnego w klasach I-III szkoły podstawowej i podręcznika do danego języka obcego nowożytnego w klasach IV-VI szkoły podstawowej, w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej, podręcznika do języka mniejszości narodowej, etnicznej i języka regionalnego oraz części podręcznika do kształcenia w zawodzie w zakresie języka obcego nowożytnego ukierunkowanego zawodowo, do którego dołączono nagrania dźwiękowe na elektronicznym nośniku danych, rozwijające sprawność rozumienia ze słuchu, nagrania te stanowią integralną część podręcznika. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ błędnie zastosował cytowany przepis rozporządzenia oraz dokonał błędnej jego wykładni, wyjaśnić należy skarżącej, że Minister nie zastosował tegoż przepisu, bowiem nie zawarł go w podstawie materialnoprawnej decyzji, lecz tylko powołał się na niego w uzasadnieniu decyzji. Nie można również uznać zarzutu, że Minister naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów co do zawartość załączonej płyty CD, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący wskazał i określił, iż załączona do podręcznika płyta CD zawiera pliki potrzebne do realizacji ćwiczeń z podręcznika w wersji papierowej. Rację należy przyznać spółce, że przepis art. 22ao ust. 1 ustawy stanowi, iż podręcznik może mieć postać papierową lub elektroniczną. Oznacza to, że spójnik "lub" pozwala na wydanie podręcznika w formie papierowej oraz w formie elektronicznej, bądź w obu tych formach, lecz regulacja ust. 4 ma charakter przepisu szczególnego, wykluczającego, co już wyżej wykazano, odwoływanie się podręcznika, mającego formę papierową, do dodatkowych materiałów dydaktycznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.