II SA/Wa 1695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 268a k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. S. odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] cofającej wymienionemu pozwolenie na broń palną gazową do ochrony osobistej. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż powyższą decyzję organu I instancji doręczono stronie w dniu 13 lipca 2010 r. Zatem odwołanie J. S., reprezentowanego przez adwokata J. L., od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], które zostało wniesione w dniu 29 lipca 2010 r., z powodu uchybienia terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. nie podlegało rozpatrzeniu. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego i została doręczona stronie w dniu 13 lipca 2010 r. w trybie art. 44 k.p.a., który w § 1 pkt 1 stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pism przez pocztę - przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zgodnie z § 2 wskazanego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, natomiast w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu. o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wskazane regulacje prawne w przedmiotowej sprawie zostały zachowane, co wynika z adnotacji zawartych na kopercie, w której zwrócono organowi nadaną do strony korespondencję, tj. adresat nieobecny, awizowano w dniu 29 czerwca 2010 r. oraz po raz drugi w dniu 7 lipca 2010 r., natomiast z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji wynika, iż przesyłka przez okres 14 dni pozostawała w placówce pocztowej, o czym zawiadomiono adresata poprzez umieszczenie stosownego zawiadomienia w skrzynce listowej (k. – 69 akt administracyjnych). W związku z powyższym, bieg czternastodniowego terminu do wniesienia przez stronę odwołania rozpoczął się w dniu 14 lipca 2010 r. i upłynął dnia 27 lipca 2010 r. Okoliczność, że strona ustanowiła w dniu 25 maja 2010 r. pełnomocnika (k – 63 akt administracyjnych), który dopiero w dniu 2 lipca 2010 r. przesłał faxem do organu I instancji kopię tegoż pełnomocnictwa (k. – 60, 61 akt administracyjnych), a następnie w dniu 6 lipca 2010 r. listownie przesłała jego oryginał (k. - 62-64), nie ma znaczenia dla ustalenia konsekwencji prawnych, wynikających z dyspozycji art. 44 § 4 k.p.a. Poinformowanie bowiem organu I instancji o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika nastąpiło już po dacie wydania przez ten organ decyzji co do istoty, a nawet po dacie jej wysłania do strony. Organ I instancji nie był zatem zobowiązany do przesłania decyzji pełnomocnikowi, skoro nie miał wiedzy o jego ustanowieniu. Organ I instancji, po wpływie pełnomocnictwa przesłał pełnomocnikowi do wiadomości kserokopię wydanej decyzji, co nie miało jednak wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Komendant Główny Policji stwierdził, że wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony w dniu 29 lipca 2010 r. (data stempla na kopercie, k. – 75 administracyjnych) nastąpiło 2 dni po upływie terminu do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Pełnomocnik składając odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia nie ubiegał się o przywrócenie terminu oraz nie usprawiedliwił przyczyny tego uchybienia. Dlatego też termin do wykonania przedmiotowej czynności nie został przywrócony. W takiej sytuacji rozpatrzenie odwołania stało się prawnie niedopuszczalne. Zastosowanie ma bowiem art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, w związku z nie doręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, 2) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, 3) art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący miał obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o zmianie swego adresu, w sytuacji gdy obowiązek taki dotyczy toczącego się postępowania, a w niniejszej sprawie nie zawiadomiono strony o jego wszczęciu, 4 ) art. 64 § 4 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż nie można było przyjąć domniemania skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż nie zostało doręczone stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w związku z czym całe postępowanie prowadzone było nielegalnie. Ponadto bezzasadnie wyeliminowano pełnomocnika strony z udziału w postępowaniu uważając, że adwokat J. L. nie jest pełnomocnikiem skarżącego dla osiągnięcia skutków jakie ustawa procesowa wiąże z domniemaniem doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek problemów do kontaktowania się przez prowadzącego postępowanie funkcjonariusza Panią J. D. z pełnomocnikiem telefonicznie. Taki dualizm postępowania Policji nie zasługuje na aprobatę. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym w związku z niedoręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy, Komendant Główny Policji podniósł, iż organy Policji podjęły starania dwukrotnego doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu 19 maja 2010 r. ponownie wystosowano do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym zawarto informacje o prawach strony wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., lecz przesyłki nie podjęto w terminie. Zastosowane przez doręczyciela (Urząd Pocztowy) procedury wyczerpały dyspozycję art. 44 k.p.a. Zatem niezasadny jest zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że instytucja doręczenia zastępczego uregulowana została w art. 44 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby zatem można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi, Drugim warunkiem jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres. Kolejnym jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia. Ostatnim warunkiem, koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane, jest albo odebranie przechowywanego w placówce pocztowej bądź urzędzie gminy (miasta) pisma przez adresata, albo upływ ustalonego w kodeksie czternastodniowego terminu. W pierwszym wypadku, datą doręczenia pisma jest dzień jego odbioru przez adresata w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, o ile jednak odbiór nastąpił w ciągu czternastu dni od dnia pozostawienia pisma w tych miejscach (placówce pocztowej bądź urzędzie gminy). Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy. W takiej sytuacji pismo pozostawia się w aktach sprawy. Adresat może odebrać pismo po upływie określonego w k.p.a. terminu, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia. Formuła przepisu art. 44 § 4 k.p.a. "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1" oznacza fikcję prawną doręczenia. Bez względu, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu. W ocenie Sądu, że w przedmiotowej sprawie, zostały spełnione przesłanki, o których mowa w cytowanym art. 44 k.p.a. Pracownik poczty doręczający J. S. przesyłkę zawierającą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nie zastał go w miejscu zamieszkania przy ul. [...] w [...]. W związku z tym, w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu w dniu 29 czerwca 2010 r. przesyłki na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym nr [...] w [...]. Jak wynika z informacji zawartej na przesyłce, awizowano ją powtórnie w dniu 7 lipca 2010 r. Ponieważ skarżący nie zgłosi się po odbiór pisma, w dniu 21 lipca 2010 r. dokonano zwrotu niepojętej w terminie przesyłki. Okoliczności te, których skarżący nie kwestionuje, wskazują zatem w sposób jednoznaczny, że wyczerpana została procedura uregulowana w art. 44 k.p.a., co pozwala na stwierdzenie, że słuszne było uznanie organu, iż doszło do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, stwarzającej domniemanie doręczenia. W tym miejscu nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń nie zostało jej doręczone. Analiza przesyłki poleconej zawierającej zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania (k. – 55 akt administracyjnych) wskazuje, iż doręczenie tej przesyłki nastąpiło w trybie zastępczym z poszanowaniem reguł określonych przepisem art. 44 k.p.a., w sposób analogiczny jak wskazano powyżej. Datą doręczenia pisma jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy. Skoro złożenie pisma w placówce pocztowej nastąpiło w dniu 29 czerwca 2010 r., to termin 14-dniowy rozpoczął swój bieg od dnia 30 czerwca 2010 r., a koniec terminu przypadł na dzień 13 lipca 2010 r. (wtorek) i przesyłkę należało uznać za doręczoną właśnie w tym dniu. Zatem organ prawidłowo uznał, iż bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 14 lipca a upłynął w dniu 27 lipca 2010 r. Strona zaś nie kwestionuje, że odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika strony w dniu 29 lipca 2010 r. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i wobec niewniesienia przez stronę wraz z środkiem zaskarżenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ był obowiązany wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż pełnomocnictwo skarżącego z dnia 25 maja 2010 r. upoważniające adwokata J. L. do reprezentowania skarżącego w przedmiotowym postępowaniu wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] drogą faksową w dniu 2 lipca 2010 r. Zatem już po wydaniu przez ten organ decyzji oraz jej wysłaniu do strony. Trzeba mieć na uwadze, że dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W związku z powyższym organ Policji w niniejszej sprawie nie był przed datą 2 lipca 2010 r. uprawniony do kierowania jakichkolwiek pism procesowych do ww. adwokata, choćby ten w sposób nieformalny pozostawał w kontakcie z funkcjonariuszem Policji prowadzącym czynności w tej sprawie. W związku z powyższym, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.