II SA/Wa 1697/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz K. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes K. (dalej jako: "Prezes Zarządu K.") w dniu [...] czerwca 2018 r. skierował do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako: "Prezes URE") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyroku wraz z uzasadnieniem (ew. sygnatury sądowej) w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa URE do udostępnienia informacji publicznej (sprawa jest podniesiona w Sprawozdaniu z działalności Prezesa URE za 2017 r. – str. 34.). W piśmie Prezesa URE z dnia [...] lipca 2018 r., Prezes Zarządu K. został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezes Zarządu K. w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował, że w jego ocenie żądana informacja stanowi informację prostą, która nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Prezes URE, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że żądane informacje nie należą do standardowych danych gromadzonych w związku z bieżącą działalnością, w bazach danych i systemie informatycznym, prowadzonym w Urzędzie Regulacji Energetyki (dalej jako: "URE"). Prezes URE nie prowadzi ewidencji, rejestru wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach ze skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odnalezienie wnioskowanego wyroku bez wskazania strony skarżącej lub sygnatury akt jedynie po rozstrzygnięciu powoduje konieczność przejrzenia akt wszystkich postępowań sądowych, nie tylko zakończonych w 2017 r., ale również toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ponieważ nie jest wiadome czy wyrok jest prawomocny, zatem od tych wyroków mogła być wniesiona skarga kasacyjna. Przygotowanie takich informacji spowodowałoby bardzo znaczne obciążenie komórek organizacyjnych Urzędu i uniemożliwiłoby wykonywanie jego bieżących zadań. Z tych względów żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Prezes Zarządu K. na powyżej określoną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej przez K., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia poprzez uznanie, że rzekomo stanowi ona informację publiczną przetworzoną; 2. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak wykazania, w jaki sposób udostępnienie wnioskowanej informacji miałoby być związane z istotnym nakładem pracy po stronie organu; 3. art. 16 ust. 1 w zw. w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez K. informacja publiczna jest informacją przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej. Prezes Zarządu K. podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Prezes URE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zarazem jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarta w tym przepisie definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "(... )w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. W sprawie nie jest sporne, że informacja żądana od Prezesa URE stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należą one bowiem do obszaru jego działalności, o której mowa w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Sporna kwestią jest, czy Prezes URE prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję z uwagi na niewykazanie przez Prezesa Zarządu K. szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co powoduje konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy rozważyć, czy faktycznie żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to także taka, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Decydujące znaczenie w omawianym zakresie ma okoliczność, że w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyroki WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 i z 6 października 201 r. sygn. akt IISA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12; wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 123/13; wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 902/13). Prezes URE, jako podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej twierdzi, że udostępnienie żądanej informacji, w takim zakresie jak wskazano we wniosku wymagałoby odnalezienia wnioskowanego wyroku, a przygotowanie takiej informacji spowodowałoby bardzo znaczne obciążenie komórek organizacyjnych URE i uniemożliwiłoby wykonywanie jego bieżących zadań. Z tych względów w jego ocenie żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a pomimo wezwania Prezesa Zarządu K. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, interes ten nie został wykazany. Podkreślić należy, że dla oceny czy informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie przez podmiot zobowiązany, czy faktycznie chodzi o czynności przetwarzania (w dosłownym znaczeniu tego słowa) posiadanych przez organ danych, w tym poszukiwania żądanych informacji w posiadanych zasobach, w celu wytworzenia nowej jakościowo informacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z twierdzeniem Prezesa Zarządu K., że żądana informacja to w istocie informacja o charakterze prostym, bowiem jej uzyskanie nie wiąże się z przetworzeniem, a wyszukaniem czy też odnalezieniem w aktach sądowych. Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę pro- obywatelskiej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych, np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Podmioty obowiązane muszą się liczyć z tym, że każdy zainteresowany ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a podmiot obowiązany jest temu uczynić zadość. Zdaniem Sądu, wskazanie jednego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dodatkowo powołanego przez Prezesa URE w opublikowanym przez niego sprawozdaniu za 2017 r., nie wymaga przetworzenia oddanej informacji publicznej, a jedynie jej odszukania. Konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu nie może być przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie uzasadnił w sposób przekonujący, że odszukanie wnioskowanego wyroku może stanowić takie obciążenie, które wymagałoby wykonania czynności łączących się z zaangażowaniem dużych środków osobowych i finansowych. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takie naruszenie normy prawa materialnego miało wpływ na wynik rozpatrywanej przez organ sprawy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) bowiem strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.