II SA/Wa 1698/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej jako: "Prezes Zarządu KIGEiT") w dniu [...] czerwca 2018 r. skierował do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako: "Prezes URE") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Wyroków wraz z uzasadnieniami (ew. sygnatur sądowych) zmieniających decyzje Prezesa URE w 2017 r. (3 przypadki wspomniane na str. 30 Sprawozdania z działalności Prezesa URE za 2017 r.); 2. Wyroków wraz z uzasadnieniami (ew. sygnatur sądowych) uchylających decyzje Prezesa URE w 2017 r. (2 przypadki wspomniane na str. 30 Sprawozdania z działalności Prezesa URE za 2017 r.). W piśmie Prezesa URE z dnia 2 lipca 2018 r., Prezes Zarządu KIGEiT został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezes Zarządu KIGEiT w piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. poinformował, że w jego ocenie żądane informacje stanowią informację prostą, która nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Prezes URE, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że żądane informacje nie należą do standardowych danych gromadzonych w związku z bieżącą działalnością, w bazach danych i systemie informatycznym, prowadzonym w Urzędzie Regulacji Energetyki (dalej jako: "URE"). Prezes URE nie prowadzi ewidencji, rejestru wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa URE. Wyroki stanowią element akt postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: "SOKiK"), a nie postępowania administracyjnego. Odnalezienie wnioskowanych wyroków bez wskazania strony powodowej lub sygnatury akt jedynie [po rozstrzygnięciu powoduje konieczność przejrzenia akt wszystkich postępowań sądowych, nie tylko zakończonych w 2017 r., ale również toczących się przed Sądem Apelacyjnym w [...], ponieważ nie jest wiadome czy wyroki są prawomocne. Przygotowanie takich informacji spowodowałoby bardzo znaczne obciążenie komórek organizacyjnych Urzędu i uniemożliwiłoby wykonywanie jego bieżących zadań. Z tych względów żądana informacja stanowi informacje przetworzoną. Prezes Zarządu KIGEiT na powyżej określoną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej przez KIGEiT, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia poprzez uznanie, że rzekomo stanowi ona informację publiczną przetworzoną; 2. art. 107 § 1 pkt 6), poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów ustawowych, w szczególności poprze brak wykazania, w jaki sposób udostępnienie wnioskowanej informacji miałoby być związane z istotnym nakładem pracy po stronie organu; 3. art. 16 ust. 1 w zw. w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez KIGEiT informacja publiczna jest informacja przetworzoną, podczas gdy żądane informację mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej. Prezes Zarządu KIGEiT podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Prezes URE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1), zarazem jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarta w tym przepisie definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "(... )w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne(...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. W sprawie nie jest sporne, że informacje żądane od Prezesa URE stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należą one bowiem do obszaru jego działalności, o której mowa w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Sporna kwestią jest, czy Prezes URE prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję z uwagi na niewykazanie przez Prezesa Zarządu KIGEiT szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co powoduje konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy rozważyć, czy faktycznie żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to także taka, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Decydujące znaczenie w omawianym zakresie ma okoliczność, że w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyroki WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 i z dnia 6 października 201 r. sygn. akt IISA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 123/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 902/13). Prezes URE, jako podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej twierdzi, iż żądane informacje, w takim zakresie jak wskazano we wniosku wymagałoby odnalezienie wnioskowanych wyroków, a przygotowanie takich informacji spowodowałoby bardzo znaczne obciążenie komórek organizacyjnych URE i uniemożliwiłoby wykonywanie jego bieżących zadań. Z tych względów w jego ocenie żądana informacja stanowi informacje przetworzoną, a pomimo wezwania Prezesa Zarządu KIGEiT do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, interes ten nie został wykazany. Podkreślić należy, że dla oceny czy informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie przez podmiot zobowiązany, czy faktycznie chodzi o czynności przetwarzania (w dosłownym znaczeniu tego słowa) posiadanych przez organ danych, w tym poszukiwania żądanych informacji w posiadanych zasobach, w celu wytworzenia nowej jakościowo informacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z twierdzeniem Prezesa Zarządu KIGEiT, iż żądane informacje to w istocie informacje o charakterze prostym, bowiem ich uzyskanie nie wiąże się z przetworzeniem, a wyszukaniem czy też odnalezieniem w aktach sądowych. Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę pro-obywatelskiej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Podmioty obowiązane muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a podmiot obowiązany jest temu uczynić zadość. Prezes Zarządu KIGEiT w uzasadnieniu skargi podał, że do 31 grudnia 2017 r. SOKiK wydał łącznie 28 wyroków, w tym w 23 przypadkach oddalił odwołania od decyzji Prezesa URE, w 3 zmienił zaskarżone decyzje, a w 2 przypadkach uchylił zaskarżone decyzje. Okoliczność ta jednoznacznie wskazuje, że liczba wydanych wyroków nie jest nazbyt duża i wymaga wyłącznie ich odszukania, a nie przetwarzania. Tym bardziej w sytuacji gdy wyroki te zostały zawarte, na co wskazuje Prezes Zarządu KIGEiT, w sprawozdaniu Prezesa URE w rozdziale – Sądowa kontrola działalności Prezesa URE (str. 30). Ponadto podać należy, że wniosek nie odnosił się do wyroków prawomocnych. Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takie naruszenie normy prawa materialnego miało wpływ na wynik rozpatrywanej przez organ sprawy. W związku z powyższym , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak sentencji wyroku.