II SA/Wa 1699/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. (data wpływu do organu) W. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i "Administracji (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze. zm.), dalej: "k.p.a.", "na okoliczność umieszczenia stron z Teczki Akt Osobowych W. L. w systemie teleinformatycznym [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie". Pismem znak [...] z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje jego aktami osobowymi. Wskazano także, iż jeżeli nadal przejawia wolę uzyskania zaświadczenia, powinien wskazać komórkę organizacyjną Ministerstwa, która według jego wiedzy, mogła umieścić strony z teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym [...]. W odpowiedzi na powyższe skarżący wezwał Ministra (pismo z dnia 26 marca 2018 r. - data wpływu do organu) do "niezwłocznego wydania zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron z Teczki Akt Osobowych W. L. w systemie teleinformatycznym [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie przez Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji w sprawie oznaczonej [...] lub przez inną komórkę organizacyjną MSWiA". Wniósł również o podanie wyczerpującej informacji, kto i na jakiej zasadzie prawnej lub innego przepisu wewnętrznego MSWiA miał dostęp do ww. teczki, czy wykonano kopię stron teczki oraz gdzie i u kogo na chwilę obecną znajdują się dokumenty. Pismem znak [....] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że w pierwszym rzędzie jest zobowiązany, stosownie do brzmienia przepisu art. 217 § 2 k.p.a., do wskazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, przepisu prawa, stanowiącego podstawę starania się przez niego o wydanie żądanego zaświadczenia lub wskazania jego interesu prawnego uzasadniającego wydanie tego zaświadczenia. Ponadto wezwano do wskazania, czego konkretnie (jakiej sprawy, kwestii, itp.) dotyczyło prowadzone przez organ postępowanie, w ramach którego doszło do umieszczenia stron teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym [...]. Wezwano do wskazania pełnej sygnatury i konkretnej komórki organizacyjnej, a także Wydziału (Zespołu), który sprawę prowadził oraz wszelkich innych informacji, które pozwolą na identyfikację, jakiej sprawy dotyczy wniosek. Jednocześnie stwierdzono, że podany przez skarżącego nr sprawy nie znajduje się w katalogu oznaczeń korespondencji Ministerstwa. W dniu 16 maja 2018 r. do organu wpłynęły dwa pisma skarżącego, jedno z wnioskiem o wyłączenie osoby Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA od prowadzenia przedmiotowego postępowania, drugie ponawiające wniosek o wydanie zaświadczenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 219 k.p.a., orzekł o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści (na okoliczność umieszczenia stron jego teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym [...] organu, wskazania podmiotów, które w ramach urzędu miały dostęp do ww. teczki, podstaw prawnych takiego dostępu oraz podania informacji, gdzie aktualnie znajduje się ww. teczka.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż we wrześniu 2016 r. organ dysponował teczką akt osobowych skarżącego, jednak nie zostały wówczas wykonane skany dokumentów do systemu elektronicznego [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o żądanej treści (na okoliczność umieszczenia stron z Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatycznym [...] MSWIA przez Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji w sprawie znak [...] lub przez inną komórkę organizacyjną MSWiA). Wniósł również o podanie wyczerpującej informacji, kto i na jakiej zasadzie prawnej lub innym przepisie wewnętrznym MSWiA miał dostęp do jego teczki akt osobowych, czy wykonano kopię stron teczki akt osobowych oraz gdzie na chwilę obecną znajdują się dokumenty. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot oceny w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów (art. 217 § 1, art. 219 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.) Minister ocenił, iż skarżący posiada interes prawny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron jego teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym [...] organu, wskazania podmiotów, które w ramach urzędu miały dostęp do ww. teczki, podstaw prawnych takiego dostępu oraz podania informacji, gdzie aktualnie znajduje się ww. teczka. Stwierdził jednak, iż teczka akt osobowych wnioskodawcy znajdowała się w posiadaniu Ministra od dnia [...] do dnia [...] września 2016 r. (wskutek wypożyczenia z Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny ze sprawy sygn. akt [...]). Wgląd do teczki akt osobowych wnioskodawcy posiadał uprawniony pracownik merytoryczny realizujący postępowanie administracyjne prowadzone w jego sprawie, dotyczące zażalenia na postanowienie Szefa BOR nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnych. Wskazał, iż w sprawie nie wykonano skanów dokumentacji z teczki akt osobowych do systemu elektronicznego [...]. W pozostałych wymienionych przez skarżącego sprawach teczka osobowa nie znajdowała się w dyspozycji organu. Zaznaczył także, iż w kwestii dotyczącej aktualnego miejsca przechowywania teczki akt osobowych, wnioskodawca powinien zwrócić się do Komendanta Służby Ochrony Państwa jako dysponenta teczki akt osobowych byłego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu. W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w jego wnioskach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił niezgodność z prawem i naruszenie: 1) art. 6, art. 7 k.p.a. z powodu braku podjęcia działań na podstawie przepisów prawa i wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 9, art. 10, art. 11, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania odmowy wydania zaświadczenia i udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 50 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i pozbawienie skarżącego udziału w podejmowanych czynnościach oraz prawa do złożenia wyjaśnień dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy lub dla pełnego wykonywania czynności urzędowych; 4) art. 217 § 1 - 3 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i naruszenie interesu prawnego i prywatnego skarżącego; 5) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i naruszenie interesu prawnego i prywatnego skarżącego; 6) art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) w związku z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zgodzie z dyrektywą 95/46/WE i rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. poprzez brak udostępnienia akt skarżącemu; 7) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) poprzez brak udostępnienia akt skarżącemu. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący wskazał, iż argumentacja Ministra wyrażona w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia i dostępie do informacji publicznej uniemożliwia mu uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej, niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej i stwarza realne pole do nadużyć. Zachodzi zatem prawdopodobnie okoliczność ukrycia prawdziwych pobudek przez organ państwowy. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie trudno zaakceptować. Skarżący podniósł, iż zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja - w pewnej części sprzeczna - nie jest trafna. Organ stwierdza bowiem: 1) "W tym kontekście należy uznać argumenty w zakresie powyżej zacytowanego konstytucyjnego prawa za wystarczające"; 2) "Teczka Akt Osobowych Pana W.L. znajdowała się w posiadaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji we wrześniu 2016 r."; 3) "w ramach postępowania nr [...] z dnia [...] września 2016 r."; 4) wgląd do teczki ... posiadał uprawniony pracownik merytoryczny"; 5) "w sprawie nie wykonano skanów dokumentacji z teczki akt osobowych" - co w zupełności pozwala na wydanie stosownego zaświadczenia na wniosek skarżącego na zasadzie art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz na udostępnienie akt spraw o jakich mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący stwierdził, iż niezbędną praktyką jest to, że w postępowaniu administracyjnym każdy organ musi się opierać na dokumentach np., z TAO skarżącego, które są kopiowane do akt sprawy i umieszczane w systemie elektronicznym [...] MSWiA. Zaznaczył, iż w międzyczasie miało miejsce udostępnienie akt sprawy w systemie elektronicznym [...] MSWiA w innym toczącym się postępowaniu o charakterze administracyjnym. Skarżący podniósł nadto, iż jego dobro prywatne zostało bezpośrednio naruszone poprzez pominiecie jego słusznego interesu na zasadzie art. 50 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowiły przepisy od art. 217 do art. 220 zawarte w Dziale VII k.p.a. - wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wedle treści art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219). Jak wykazano powyżej, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (por: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia żądanej treści, nie wskazując na to, iż konkretny przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. Prawidłowo zatem Minister odniósł żądanie skarżącego do dyspozycji zawartej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu, przesłanką do wydania żądanego zaświadczenia jest wykazanie przez wnioskującą stronę, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., natomiast w doktrynie rozumiane jest ono jako "interes ochraniany prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które to prawo można realizować w postępowaniu administracyjnym, bowiem orzeka się o nim poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący powoływał się na regulacje dotyczące prawa wglądu we własne akta osobowe oraz na konstytucyjne prawo obywateli do informacji o działaniach władz publicznych. Powyższe argumenty organ zasadnie uznał za wystraczające dla potwierdzenia faktów dotyczących przetwarzania przez organ jego dokumentów z Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatycznym [...]. W odniesieniu natomiast do części wniosku dotyczącej prawa wglądu do własnych akt osobowych Minister stwierdził, że nie jest dysponentem tych akt, gdyż nie był ich wytwórcą i po jego stronie nie leży realizacja uprawnień poszczególnych podmiotów dotyczących wglądu w ten zbiór dokumentów. Jak już wyżej wskazano, wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W rozpoznawanej sprawie organ - odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt umieszczenia stron teczki akt osobowych skarżącego w systemie teleinformatycznym [...] organu, wskazania podmiotów, które w ramach urzędu miały dostęp do ww. teczki, podstaw prawnych takiego dostępu oraz podania informacji, gdzie aktualnie znajduje się ww. teczka - opierając się na posiadanych danych wskazał, iż teczka akt osobowych wnioskodawcy znajdowała się w jego posiadaniu od dnia [...] do dnia [...] września 2016 r. (wskutek wypożyczenia z Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny ze sprawy sygn. akt [...]). Wgląd do teczki akt osobowych skarżącego posiadał uprawniony pracownik merytoryczny realizujący postępowanie administracyjne prowadzone w jego sprawie, dotyczące zażalenia na postanowienie Szefa BOR [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnych. W sprawie nie wykonano skanów dokumentacji z teczki akt osobowych do systemu elektronicznego [...]. W pozostałych wymienionych przez skarżącego sprawach teczka osobowa nie znajdowała się w dyspozycji organu. W ocenie Sądu, przedstawione przez Ministra argumenty stanowiły negatywną przesłankę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Skoro bowiem organ neguje fakt aktualnego posiadania teczki akt osobowych wnioskodawcy oraz fakt uprzedniego wykonania skanu dokumentów znajdujących się w tejże teczce, to nie mógł zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy wydać zaświadczenia potwierdzającego wskazane wyżej okoliczności. Jednocześnie Minister stwierdzając, iż nie jest dysponentem teczki akt osobowych skarżącego wskazał, iż w tej kwestii wnioskodawca powinien zwrócić się do Komendanta Służby Ochrony Państwa jako dysponenta teczki akt osobowych byłego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu. W kontekście powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów dotyczących ochrony danych osobowych oraz dostępu do informacji publicznej, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd, analizując z urzędu wydane w niniejszej sprawie postanowienia, nie stwierdził naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd nie stwierdził podstaw do eliminacji ww. postanowień z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.