II SA/Wa 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. S. – przedstawicielki ustawowej małoletniej J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia 8 lipca 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki J. S., po zmarłym ojcu R. S. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ wskazał, że ojciec dziecka, zmarły w wieku 27 lat, posiadał przerwę w zatrudnieniu w okresie od dnia [...] 1997 r. do dnia [...] 1999 r., zaś ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] 2001 r., a zgon nastąpił dopiero w dniu [...] 2004 r., czyli po upływie 3 lat i [...] dni. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie stanowi jedynego kryterium, przesądzającego o możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. podniosła, że decyzja jest dla niej i jej córki krzywdząca, gdyż pozbawia je źródła dochodu. Podkreśliła, że zmarły po opuszczeniu zakładu karnego w dniu [...] 2002 r. poszukiwał pracy, ale z uwagi na to, że był karany nie miał szans na zatrudnienie. Zwróciła przy tym uwagę, że od dnia [...] 2003 r. do dnia [...] 2004 r. R. S. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy, bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzuciła, że Prezes ZUS nie badał powodów, dla których ojciec jej córki znalazł się w zakładzie karnym. Dlatego też organ nie może przesądzać, że przerwa w zatrudnieniu jest wynikiem świadomego naruszenia prawa, które z kolei wyklucza istnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających możliwość przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W ocenie skarżącej, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, warunkujące przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty przedstawione w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty (renty rodzinnej) na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 4 lata w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 lat do 30 lat. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy brakujący do wymaganego okresu ubezpieczenia okres usprawiedliwiają szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest, że J. S. jest dzieckiem zmarłego R. S., który podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Jest więc pozostałym po nim członkiem jego rodziny i ze względu na wiek [...] nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, nie ma również niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jej matki, pod której opieką pozostaje. R. S. na przestrzeni 27 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 3 lata, 8 miesięcy i 18 dni. Już choćby ta okoliczność winna zwrócić większą uwagę Prezesa ZUS. Ojcu dziecka na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy (data zgonu), w aspekcie cytowanego art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, brakuje bowiem do wymaganego 4-letniego okresu ubezpieczenia jedynie niespełna czterech miesięcy. Przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ze sprawy wynika, że zmarły ojciec dziecka od dnia [...] 2003 r. do dnia [...] 2004 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Fakt ten ma znaczenie prawne dla sprawy, gdyż z całą pewnością świadczy, że w tym czasie R. S. był osobą bezrobotną, oczekującą na zatrudnienie. Do tego jeśli zważy się, że nie mógł on także wcześniej otrzymać pracy z uwagi na odmowy pracodawców, powołujących się w tym względzie na jego karalność (bez względu na to, co było powodem karalności), to okres po opuszczeniu zakładu karnego winien być traktowany jako okres bezowocnych poszukiwań pracy, a więc jako okres przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli, które – gdyby nie wystąpiły – zwiększyłyby odpowiednio staż ubezpieczeniowy zmarłego i pozwoliłyby jego córce na nabycie świadczenia rodzinnego w zwykłym trybie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w prosty sposób do stosowania wobec osób karanych (a także członków ich rodzin) swoistych sankcji na gruncie zabezpieczenia społecznego, co należałoby traktować w kategoriach wymierzania im kolejnej kary, którą za naruszenie obowiązującego porządku prawnego już przecież ponieśli w trybie procedury karnej. Doszłoby przez to do uchybienia zasadom sprawiedliwości społecznej, co jest niedopuszczalne w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrażona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych błędna ocena stanu sprawy w kontekście stosowanego art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uprawniała zatem Sąd do uchylenia obu wydanych decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.