II SA/Wa 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: L. Z., zw. dalej "skarżącym", pismem z dnia 3 marca 2023 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2006-2023 w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611). Pismem z dnia 7 marca 2023 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wystąpił do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu tej komórki organizacyjnej potwierdzających, że L. Z. w latach 2006-2023 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W odpowiedzi pismem z dnia 24 marca 2023 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, iż podczas kwerendy poddano analizie: książki przebiegu służby Referatu w [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] za lata 2007-2009; książki służby konwojowej referatu w [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] za lata 2013-2022; dokumentację dotyczącą naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem za lata 2009-2022; książki odpraw i protokoły odpraw za lata 2013-2022 oraz plany konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa, jawne i poufne za lata 2013-2022. Wymieniono przy tym dokumenty poddane analizie, tj.: za 2007 r. - książka przebiegu służby l.dz. [...], spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2008 r. - książka przebiegu służby l.dz. [...], spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2009 r. - książka przebiegu służby l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2010 r. - dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2011 r. - dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2012 r. - dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], pozostałe dokumenty wybrakowano; za 2013 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...] spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], 1. dz. [...], spis [...] poz. [...], książka doprowadzeń l.dz. [...], spis [...] poz. [...] (W książce odpraw w tomie III l.dz. [...], na karcie [...], znajduje się wpis składu konwoju z dnia [...] marca 2013 r., gdzie widnieje Pan L. Z. jako dowódca konwoju. W związku z faktem, iż konwojowanym był M. S. - osoba autodestrukcyjna konwój był realizowany jako konwój o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa. Na karcie 5 znajduje się wpis, iż około godz. 8.50 L. Z. zgłosił telefonicznie, że w Zakładzie Karnym w [...] w trakcie pobierania do czynności w/w konwojowanego, doszło do zachowań agresywnych ze strony M. S., który m.in. kopnął Pana L. Z.. Z powodu urazu nogi policjanta wezwano karetkę pogotowia, która zabrała go do szpitala. Powyższe zdarzenie odnotowano w dokumentacji z wydarzeń nadzwyczajnych l.dz. [...] - meldunek nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.); za 2014 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [..], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...] spis [...] poz. [...], książka doprowadzeń l.dz. [...], spis [...] poz. [...]; za 2015 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], Ldz. [...], Ldz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], spis [...]poz. [...]; za 2016 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...]; za 2017 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...], spis [...] poz. [...]; za 2018 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], książki odpraw l.dz. [...], spis [...] poz. [...]; za 2019 r. - książki służby konwojowej Ldz. [...], spis [...] poz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...] spis [...] poz. [...], protokoły odpraw l.dz. [...], spis [...] poz. [...]; a także dokumenty znajdujące się we wskazanym Wydziale, których nie poddano archiwizacji, tj.: za 2020 r. - książki służby konwojowej Ldz. [...], protokoły odpraw l.dz. [...], książka doprowadzeń Ldz. [...], plany jawne konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa od l.dz. [...]; za 2021 r. - książki służby konwojowej Ldz. [...], protokoły odpraw l.dz. [...], książka doprowadzeń l.dz. [...], plany jawne konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa od Ldz. [...]; za 2022 r. - książki służby konwojowej l.dz. [...], dokumentacja dot. naruszeń prawa przez policjantów i pracowników oraz wydarzeń z ich udziałem [...], protokoły odpraw Ldz. [...], książka doprowadzeń Ldz. [...], plany jawne konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa od Ldz. [...] do Ldz. [...]. Dodano przy tym, iż analizą objęto również plany poufne konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa znajdujące się w archiwum Kancelarii Tajnej Komendy Miejskiej Policji w [...]: lata 2007-2012 zostały wybrakowane; 2013 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] plany; 2014 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] plany; 2015 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] planów; 2016 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] planów; 2017 r. - l.dz. [...], spis [...[ poz. [...] planów; 2018 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] planów; 2019 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] planów; 2020 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] plany; 2021 r. - l.dz. [...], spis [...] poz. [...] planów; 2022 r. - l.dz. [...], bez spisu, [...] planów. Podkreślono, że skarżący wypełniając obowiązki służbowe w referacie w [...] od dnia 16 grudnia 2007 r. do dnia 24 lutego 2023 r. nie wykonywał czynności bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, z wyjątkiem jednego zdarzenia z dnia [...] marca 2013 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] o analizę dokumentów będących w posiadaniu tej jednostki organizacyjnej potwierdzających, że skarżący w okresie od dnia 3 lipca 2006 r. do dnia 2 lipca 2007 r. wykonywał czynności służbowe w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Z analogiczną prośbą zwrócono się do Komendanta Powiatowego Policji w [...], wskazując okres służby od dnia 20 sierpnia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. ponownie wystąpiono do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wskazując, iż analiza dokumentacji winna obejmować czynności służbowe w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. Dowódca Oddziału [...] Policji w [...] poinformował, iż Oddział [...] Policji w [...] nie posiada dokumentacji dotyczącej podejmowania przez skarżącego w okresie od dnia 3 lipca 2006 r. do dnia 2 lipca 2007 r. czynności służbowych, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał przy tym, iż analizą objęto spisy akt przekazanych do Składnicy Akt Oddziału [...]Policji w [....], zaś na ich podstawie ustalono, iż notatniki służbowe L. Z. zostały wybrakowane na podstawie protokołu brakowania nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś teczki za lata 2006-2007 o symbolu 5134, tj. "Zabezpieczanie porządku i bezpieczeństwa podczas międzynarodowych i krajowych imprez i uroczystości o charakterze masowym (sportowe i inne)" zostały wybrakowane - protokół brakowania akt nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. poz. [...]. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, iż poza zdarzeniem mającym miejsce w dniu [...] marca 2013 r. skarżący w trakcie pełnienia służby w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2023 r. nie wykonywał czynności zagrażających życiu i zdrowiu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Pismem z dnia 23 maja 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował, iż dokonano kwerendy dokumentów znajdujących się w posiadaniu Komendy Powiatowej Policji w [...] z uwzględnieniem dokumentacji znajdującej się w składnicy akt jednostki, tj.: rejestru interwencji – [...], rejestru dochodzeń i śledztw – [...], książki przebiegu służby – [...] i zeszytu kontroli służby w Posterunku Policji w [...] – [...], w wyniku której nie ujawniono dowodów potwierdzających, iż skarżący w okresie służby w Posterunku Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. wykonywał czynności służbowe w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji mając na względzie treść: art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm.), zw. dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym"; § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), a w szczególności § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13) wskazał, że nie można potwierdzić, że skarżący w okresie pełnionej służby tj. od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] lipca 2007 r., a następnie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2023 r. brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku oraz brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia [...] sierpnia 1998 r. lub w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 Kkw - po dniu 1 września 1998 r. Komendant Główny Policji zaznaczył, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Co więcej, zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w powyższym przepisie. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym lub czasowym określonym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zaznaczono przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, orzekł wyłącznie, że niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji jest § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem o zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, a nie § 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Organy administracji nie mogą natomiast odstępować od stosowania przepisów ustawowych czy też rozporządzeń, gdyż działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Ponadto nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania o zgodności z Konstytucją norm podustawowych, dlatego też rozstrzygając sprawę związane są treścią obowiązującego § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji wskazał, że z żadnej dokumentacji nie wynika zaś, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w latach 2006-2023, wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w wymiarze określonym w tych przepisach. Brak jest również podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez poszczególne podmioty, które zaangażowane były w szczegółową i długotrwałą kwerendę dostępnej dokumentacji. Dokumentacja ta nie zawiera informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Kluczowym jest, iż nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w zdarzeniach, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczny jest także udział wnioskodawcy w określonej kategorii czynności służbowych w danym roku kalendarzowym w wymiarze nie mniejszym niż wynikający z powołanego przepisu, tj. odpowiednio: co najmniej 6 razy w ciągu roku lub co najmniej przez 30 dni w ciągu roku. Natomiast brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym zabrakło należytej rzetelności. Brak odpowiednich dokumentów (wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania) nie pozwala organowi na stwierdzenie zaistnienia zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie służby pełnionej przez skarżącego, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane których zaistnienia można tylko domniemywać. Zdaniem organu II instancji nie ma racji skarżący, że określone konsekwencje wywieść można z charakteru czynności służbowych wykonywanych przez funkcjonariuszy odpowiednich komórek organizacyjnych jednostek Policji. Samo bowiem pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych - zakresem czynności - zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Sytuacja każdego funkcjonariusza Policji, nawet pełniącego służbę w tej samej jednostce i na równorzędnym stanowisku służbowym, jest odmienna i każdy wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach musi być badany indywidualnie. Skargę na ww. postanowienie Komendanta Głównego Policji wniósł L. Z.. Zaskarżając postanowienie w całości skarżący podniósł, że przez lata pełnionej służby, tj. od [...] lipca 2006 r. do [...] lutego 2023 r., uczestniczył w każdym roku co najmniej przez 30 dni w fizycznej ochronie osób w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nadto, naczelnik Wydziału [...] KWP w [...] potwierdza, że wykonywał czynności z § 1 pkt 2 zarządzenia 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. który mają na celu ochronę osób lub przedmiotów przed zamachem lub jakimkolwiek innym nieuprawnionym działaniem skutkującym zagrożeniem życia i zdrowia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niezrozumiałym jest dlaczego organy nadal odwołują się do bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 uznał "bezpośredniość" niezgodną z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2023 r. odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zagadnienia te reguluje art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu. Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przepis art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określania szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W myśl § 4 pkt 1 tego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trafnie organ II instancji dostrzega, że w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt. U 12/13) cytowany § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym, zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu należy wydawać z pominięciem określonej wyżej, części regulacji tego przepisu. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno - Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.) zaświadczenie jest środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym zapatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, sporządzanym na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono zatem urzędowym poświadczeniem faktów, które jest wymagane przepisami prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, a zatem także przez organy Policji, uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydawane jest na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), a po drugie – jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Jeśli jednak wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, zgodnie z art. 219 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści, na które służy zażalenie. Odmowa następuje wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy brak jest interesu prawnego po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na posiadane dane lub dokumenty, czy też ze względu na wyrażony zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, może natomiast przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie nie jest jednak aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest jedynie aktem wiedzy organu i dlatego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle powyższej regulacji wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego i jest ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/13). W przypadku wydania zaświadczenia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia określonych okoliczności faktycznych i prawnych, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ograniczone jest do prostych wyjaśnień co do posiadanych danych. W ocenie Sądu zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie może być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy ([...]). Tym samym, nie można jednak uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego czy też pełnionej funkcji. Nie sposób również zakwalifikować do takich czynności zdarzeń w trakcie służby, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Ponadto "zagrożenie" musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się przewidzieć i abstrakcyjne, tj. musi być obiektywne i konkretne. Stanowią o nim zatem takie sytuacje, odnośnie których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić przy tym potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazuje zatem, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. W świetle powyższego nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że już samo wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr jak życie i zdrowie człowieka w związku z pełnieniem służy w Policji jest wystarczające do spełnienia warunku do podwyższenia emerytury, albowiem pozbawione jest podstaw prawnych. Nie sposób również tego wywieść z samej treści zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeni, co też podnosi skarżący w skardze. Co więcej, w ocenie Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, albo podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Organy dokonały prawidłowej wykładni § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych tam obowiązków służbowych, które, jak wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny, dotyczą relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza, a samym zagrożeniem, odwołującej się do koncepcji związku przyczynowo-skutkowego. Organy miały na uwadze przymiot szczególności zagrożenia, odnoszący się do kwalifikacji merytorycznej zagrożenia jako takiego, o czym była już mowa wyżej, w części odnoszącej się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie zatem, przez organy, że konkretny, obiektywny czy rzeczywisty charakter przedmiotowego zagrożenia, w ocenie Sądu nie stanowi o tym, że musi ono być bezpośrednie. Organy owej bezpośredniości nie analizowały. Przedstawiona zaś w tym zakresie argumentacja skarżącego nie znajduje oparcia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp w postaci: książki wydarzeń, rejestru interwencji, notatek służbowych, dokumentacji z wydarzeń nadzwyczajnych, bazy danych oraz innych dokumentów obejmujących analizowany okres, zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji poprzez dokonanie jej analizy. Organ przeanalizował poszczególne stanowiska zajmowane przez skarżącego, aż do dnia [...] lutego 2023 r. kiedy skarżący został zwolniony ze służby. Jednak analiza ta nie dała podstaw do potwierdzenia czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Organ I instancji stwierdził, iż z zapisów zachowanej dokumentacji nie wynika, że skarżący wykonywał czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Zaznaczając jednocześnie, że dokumentacja ta w znacznej części została wybrakowana po upływie okresu przechowywania zgodnie z przepisami o archiwizacji, a w pozostałym materiale nie stwierdzono zapisów świadczących o pełnieniu służby przez skarżącego w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W związku z powyższym, brak jest podstaw aby uznać przeprowadzone postępowanie za naruszające zasadę pogłębiana obywateli oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a (mającej zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.) w sytuacji gdy organy dochowały należytej staranności w zgromadzeniu materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Końcowo wskazać należy, że o istocie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, które wydaje się w oparciu o istniejące rejestry, ewidencje i inne dane. Weryfikacji poddaje się więc dokumentację wytworzoną w toku służby policjanta. Organ I instancji przeanalizował materiały obejmujące cały okres służby wymienionego w poszczególnych jednostkach i komórkach Policji. Poddał przeglądowi różne kategorie archiwalne i bieżące, a następnie ocenił charakter służby na podstawie dostępnych dokumentów i treści tam zawartych. Nie był upoważniony do tworzenia w ramach tego postępowania nowej dokumentacji, nowych faktów na potrzeby wydania zaświadczenia. Tym samym działał w granicach i na podstawie prawa. Brak bowiem stosownej dokumentacji w tym zakresie uniemożliwia potwierdzenie takich zdarzeń. Z samego faktu pełnienia służby na określonym stanowisku, z przypisanymi do niego zadaniami nie wynika, że służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie jest istotne samo przekonanie skarżącego, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów czy innych zbiorów danych w tym notatników służbowych, pozwalających na stwierdzenie powyższych okoliczności. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zaświadczenie bowiem jest wydawane na podstawie dokumentów i zapisów, nie zaś domniemań czy przypuszczeń. Organy nie są zatem władne wydać zaświadczenia o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z posiadanej przez nich dokumentacji, a stanowią jedynie subiektywne odczucie skarżącego co do pełnionej służby. Podkreślić zatem należy, że w niniejszej sprawie brak było udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, a kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła trafności podniesionych zarzutów. Niezależnie od powyższego, Sąd dostrzega pewne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na które zwraca uwagę skarżący, a odnoszące się do niewskazania podstawy prawnej brakowania akt (którą zapobiegawczo organ przywołuje w odpowiedzi na skargę - zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r. poz. 21) a poprzednio z zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. Min. Spraw Wew. z 2008 r. poz. 1, z 2012 r. poz. 5 8 oraz z 2015 r. poz. 12)), jednak nie ma on wpływu na wynik sprawy, z uwagi na to że brakowanie akt nie było przedmiotem kontroli Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.