II SA/Wa 1705/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Janusz Walawski, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia kary dyscyplinarnej upomnienia - uchyla zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu pierwszej instancji, - zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 i art. 136b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), uznał [...] SG K. B. winnym tego, że w bliżej nieokreślonym czasie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. niedbale wykonywał spoczywające na nim obowiązki służbowe, bowiem po otrzymaniu od Komendanta Placówki SG w B. [...] SG D. G. polecenia dokonania ustaleń, czy dwaj obywatele [...] legitymujący się paszportami [...] i [...] dnia [...] stycznia 2007 r. przekraczali granicę państwową w drogowym przejściu granicznym w G., nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków, w tym zapisu monitoringu, a także nie zlecił archiwizacji zapisu z dnia [...] stycznia 2007 r., w wyniku czego uniemożliwił ustalenie osoby, która nie dopełniła obowiązków służbowych dokonując odprawy w/w cudzoziemców, tj. czynu z art. 135 ust. 2 pkt 3 cytowanej już wyżej ustawy o Straży Granicznej i za powyższe wymierzył mu karę dyscyplinarną upomnienia. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] stycznia 2007 r. około godz. [...] do odprawy granicznej w drogowym przejściu granicznym w B. na kierunku wyjazdowym z Polski. do R., stawiło się dwoje obywateli [...] i w ich paszportach brak było odcisków stempli polskiej kontroli granicznej potwierdzających wjazd na terytorium RP, a z uzyskanych od nich oświadczeń wynikało, że granicę RP przekroczyli w dniu [...] stycznia 2007 r. ok. godz. [...] w drogowym przejściu granicznym w G. Ponadto, w paszportach podróżnych widniały odciski stempla [...] kontroli granicznej z przejścia granicznego w M. potwierdzające ich wyjazd z R. w dniu [...] stycznia 2007 r. W tej sytuacji kierownik zmiany Placówki w B., wysłał do Komendanta Placówki SG w B. telegram nr L. dz. [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., w którym zwrócił się z prośbą o sprawdzenie w dostępnych bazach danych oraz dokumentacji służbowej, czy obywatele [...] przekraczali granicę państwową na wjazd do Polski w podległych przejściach granicznych, a następnie wskazany już wyżej Komendant Placówki SG w B., po otrzymaniu powyższego telegramu, polecił skarżącemu "dokonać ustaleń okoliczności wskazujących na to, czy osoby te mogły przekraczać granicę w [...] G." i polecenie to zostało odnotowane w formie dekretacji o treści: "[...] B., pilnie sprawdzić" na piśmie SG w B. Po otrzymania polecenia, skarżący sprawdził dane podróżnych w bazach ZSE II i CAO, a po dokonaniu tych czynności stwierdził, że zawarte w telegramie dane nie figurują w bazach danych. Takiej też treści adnotację umieścił na powyższym piśmie, które przekazał komendantowi placówki i w konsekwencji, na podstawie tych ustaleń, poinformowano PSG w B., że "w oparciu o bazy danych, nie odnotowano faktu przekroczenia granicy". Natomiast w dniu [...] lutego 2007 r. skarżący zamierzał, wykonując polecenie zastępcy komendanta placówki, zabezpieczyć zapis monitoringu z przejścia granicznego z dnia [...] stycznia 2007 r. i otrzymał informację, że zapis ten już nie istnieje, ponieważ po modernizacji systemu w grudniu 2006 r., zapis monitoringu jest przechowywany przez 15 dni i tę informację przekazał powyższemu przełożonemu. Tak opisany stan faktyczny ustalono na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, lecz skarżący nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu twierdząc, że wystarczające było sprawdzenie bazy danych, zaś na podstawie zapisu monitoringu nie byłby w stanie ustalić tożsamości osób oraz stwierdził, że nie wiedział o zmianie zasad przechowywania zapisów z monitoringu. Jednakże w ocenie organu orzekającego, wina skarżącego nie budzi wątpliwości, bowiem działanie skarżącego ograniczyło się tylko do sprawdzenia baz danych. Nie stanowi dla skarżącego usprawiedliwienia to, że polecenie przełożonego nie było szczegółowe, bowiem skarżący był zobowiązany dołożyć wszelkich starań i wykorzystać wszelkie dostępne środki zmierzające do wyjaśnienia tej sprawy. Podniesiony zaś przez skarżącego argument, że na podstawie monitoringu nie było możliwe ustalenie tożsamości osób przekraczających granicę, nie stanowi usprawiedliwienia naruszenia dyscypliny służbowej, bowiem powinien on wykorzystać wszelkie możliwości, bez orzekania z góry o ich wartości dowodowej. Ponadto skarżący nie ustalił funkcjonariuszy pełniących służbę w tym dniu i nie zebrał od nich oświadczeń, co z racji jego doświadczenia zawodowego powinno być oczywiste. Tym bardziej, że przesłanką do wysłania pisma z Placówki SG w B. mogły być tylko szczególne okoliczności i nie powinien był się ograniczać jedynie do sprawdzenia bazy danych. Stosownie zaś do treści art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy, naruszeniem dyscypliny służbowej jest zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób niedbały lub nieprawidłowy i w tej sytuacji skarżący – poprzez takie właśnie działanie (nie dołożenie należytej staranności w realizacji nałożonych nań obowiązków) – dopuścił się do nieustalenia osób winnych zaistniałego zdarzenia, zaś orzekając o winie uwzględniono jego dotychczasową nienaganną służbę i wielokrotne wyróżnienia. W odwołaniu z dnia [...] maja 2007 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący powołał się na opisany już powyżej stan faktyczny i stwierdził, że wykonał polecenie przełożonego zawarte w adnotacji na piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], bowiem dotyczyło ono sprawdzenia w bazach danych i dokumentacji służbowej faktu przekroczenia granicy przez obywateli [...]. Natomiast dopiero po 24 dniach zastępca komendanta otrzymał polecenie przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia osób odpowiedzialnych za dokonanie odprawy granicznej wyżej podanych obywateli [...] i przejrzenia zapisu monitoringu. W tym miejscu zaakcentował, że może on zlecać i wydawać polecenia zgodnie z zakresem swoich obowiązków i to wyłącznie podległym pracownikom oraz funkcjonariuszom w zakresie działalności zespołu ewidencji i przetwarzania danych. Dodał ponadto, że do akt postępowania dyscyplinarnego nie załączono pisma z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] z zamieszczonym tam poleceniem komendanta, zawartymi wynikami sprawdzeń z adnotacją o skierowaniu pisma na B – C przez komendanta, lecz jedynie samo pismo, ale już bez wskazanych wyżej adnotacji. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że w dniu [...] stycznia 2007 r. komendant zaakceptował wyniki sprawdzeń, a powyższe pismo przeznaczył do zniszczenia. Świadczy to, że przełożony zaakceptował jego ustalenia. Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 136b ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy o Straży Granicznej oraz § 33 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte już w orzeczeniu organu pierwszej instancji – podał, że skarżącemu postawiono zarzut niedbałego wykonania spoczywających na nim obowiązków służbowych, zatem po otrzymaniu polecenia od przełożonego powinien on dołożyć wszelkich starań i wykorzystać dostępne mu środki zmierzające do wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, zaś – jak ustalono w trakcie postępowania dyscyplinarnego – ograniczył się on jedynie do sprawdzenia danych w bazach ZSE II i CAO. Zatem jego wina jest bezsporna, a wymierzona mu kara adekwatna do stopnia zawinienia. Ponadto – jak zauważył organ – czyn skarżącego polegał na świadomym i umyślnym działaniu, które nie wynikało z braku doświadczenia w służbie. Zatem powinno być ono szczególnie napiętnowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. B. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu nieobiektywność i wniósł o jego unieważnienie, bowiem polecenie służbowe wykonał z należytą starannością zgodnie ze szczegółowym zakresem zadań, a wykonanie polecenia osobiście zameldował Komendantowi Placówki. Ponadto w dniach od [...] stycznia 2007 r. do [...] lutego 2007 r. nie otrzymał polecenia archiwizacji zapisu monitoringu, nie posiadał upoważnienia do przeglądu zapisu monitoringu oraz wydawania poleceń służbowych funkcjonariuszom spoza zespołu ewidencji i przetwarzania danych oraz brak jest jakichkolwiek procedur postępowania w przypadku ustalenia, czy dane osoby przekraczały granicę państwową. Z kolei bazy danych, w których można to sprawdzić, to właśnie te bazy, które sprawdził. W uzasadnieniu natomiast powołał się na dotychczasowe argumenty i zaakcentował, że komendant placówki zaakceptował jego ustalenia, a on sam nie ma dostępu do innych systemów. Dotyczy to zapisu monitoringu, bowiem odpowiedzialny za to funkcjonariusz podlega bezpośrednio Komendantowi Placówki, a on sam jedynie może wydawać polecenia grupie ewidencji i przetwarzania danych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że jeżeli badanie baz ZSE II i CAO nie dały wyników pozytywnych, to powinien przekazać taką informację przełożonemu, informując jednocześnie, że nie dokonał sprawdzenia zapisu monitoringu. Reasumując "Informując przełożonego, że nie odnotowano faktu przekroczenia granicy przez ww. osoby wprowadził przełożonego w błąd." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie, czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą (pkt 1), wszechstronne wyjaśnienie przyczyn i okoliczności popełnienia czynu, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2) oraz zebranie i utrwalenie dowodów w sprawie (pkt 3). Natomiast w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia, prowadzący postępowanie zbiera dowody i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności: przesłuchuje obwinionego, świadków i pokrzywdzonego, zleca lub występuje do przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych o zlecenie przeprowadzenia odpowiednich badań i ekspertyz oraz zasięga niezbędnych opinii. Z kolei przy wymiarze kary, według § 26 ust. 2, uwzględnia się między innymi stopień winy, zaś uzasadnienie faktyczne orzeczenia dyscyplinarnego powinno zawierać między innymi wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (§ 29 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie prowadząc postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego K. B., nie zadośćuczyniono powyższym zasadom procesowym. Zauważyć bowiem należy, że skarżącemu przypisano naruszenie dyscypliny służbowej polegające na niedbałym wykonywaniu czynności służbowych, o czym mowa w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). W ocenie Sądu, aby móc postawić obwinionemu zarzut niedbałości w wykonywaniu czynności służbowych, w pierwszej kolejności należy ustalić zakres czynności funkcjonariusza, które zostały mu powierzone, bądź też polecone w jakiejkolwiek – dopuszczalnej prawem – formie. Po takim ustaleniu z kolei, należy dopiero rozważyć zakres owej niedbałości. I tylko taka metodyka prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w myśl powołanych już na wstępie obowiązujących przepisów procedowania w tym względzie, zezwala na zajęcie się przez organ orzekający kwestią winy, bądź jej braku. Analizując zatem w myśl przywołanych zasad przypisany skarżącemu czyn, zauważyć należy, że – w ocenie przełożonych dyscyplinarnych – niedbałość skarżącego w wykonaniu spoczywających na nim obowiązków polegała na niewykorzystaniu wszystkich dostępnych mu środków, w tym zapisu monitoringu, a także na niezleceniu archiwizacji tego zapisu. W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, zarzut ów – zdaniem Sądu – jest chybiony. Przede wszystkim w "Szczegółowym zakresie obowiązków i uprawnień starszego specjalisty – kierownika zespołu ewidencji i przetwarzania danych grupy służby granicznej PSG w B.", które to stanowisko jest zajmowane przez skarżącego, w żaden sposób nie określono obowiązków polegających na wykorzystywaniu systemu monitoringu i zlecania jego archiwizacji w wykonywaniu zadań. Prawdą natomiast jest, że w pkt VII stanowi się o wykonywaniu innych czynności zleconych przez przełożonych, a wynikających z zakresu realizowanych przez PSG w B., zaś w pkt VIII o tym, że Komendant PSG określa uprawnienia stosownie do zadań określonych indywidualnie każdemu funkcjonariuszowi. Zatem poza zakresem określonych w tym akcie obowiązków, skarżący ma również wykonywać inne, zlecone mu przez przełożonego obowiązki. Stąd też należało zadać pytanie, czy skarżącemu polecono, poza zwykłym zakresem obowiązków, sprawdzenie systemu monitoringu i zlecenie jego archiwizacji. Pytanie te jest tym bardzie zasadne, że w myśl każdej pragmatyki służbowej, w sytuacji kiedy skarżący nie był przełożonym funkcjonariuszy zajmujących się monitoringiem, to nie miał żadnych uprawnień do wydawania im poleceń służbowych. Analizując powyższe zauważyć należy, że na piśmie Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. do Placówki Straży Granicznej w B. (telegram [...]), przełożony skarżącego [...] D. G. wydał skarżącemu polecenie w formie dekretacji o następującej treści: "B. – pilnie spr. – ". Zatem w treści tego polecenia nie zawarto jakiejś szczególnej formy sprawdzenia zaistniałego zdarzenia, poza normalnym zakresem obowiązków skarżącego. Ponadto – jak wynika z zeznań świadka [...] D. G. – nie przekazał on skarżącemu innych sposobów wykonania tego zadania. Stąd też nie można czynić zarzutu skarżącemu, że dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego tylko dlatego, iż nie wykroczył poza zakres swoich obowiązków. Tym bardziej, że dokonał on – w ramach przynależnych mu uprawnień i obowiązków – sprawdzenia bazy danych w systemie, o czym poinformował przełożonego również w formie dekretacji na owym piśmie i co w ocenie tego przełożonego było wystarczające, bowiem w tym samym dniu poinformowano Placówkę Straży Granicznej w B. o wykonaniu ich prośby. Również z zeznań świadka [...] D. G. wynika jednoznacznie, że polecił skarżącemu "dokonać wstępnych ustaleń okoliczności wskazujących na to, czy osoby mogły przekroczyć granicę". Jednakże prowadząc postępowanie dyscyplinarne nie odebrano żadnych szczegółowych zeznań od tego świadka w przedmiocie, na czym miało polegać owo "wstępne ustalenie". Jest to tym bardziej ważne, że wymieniony zeznał również, iż "Z polecenia mojego nie wynikały szczegółowe dyspozycje, lecz wynikała konieczność ustalenia czy mogło dojść do przekroczenia granicy przez wskazane osoby. W momencie, kiedy otrzymałem informację zwrotną od [...] B., że osoby takie nie przekraczały granicy bezprzedmiotowym było zlecanie dalszych czynności [...] B.". Skoro zatem dla przełożonego skarżącego wystarczającym była informacja o powyższym, to logicznym jest – zdaniem Sądu – iż dekretacja na piśmie o sprawdzeniu bazy danych w systemie, była wystarczającym sposobem realizacji zleconego mu zadania. Oczywistą rzeczą jest, że nie można w przedmiotowej sprawie wykluczyć faktu, iż procedury postępowania funkcjonariuszy w takiej sytuacji nakazywały sprawdzanie zapisu monitoringu i archiwizowanie go, jednakże nie przedstawiono na to żadnych dowodów. Można sobie wyobrazić na przykład, że były w tej sprawie wytyczne, że prowadzono szkolenie w tym zakresie... etc., jednakże nie znalazło to żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Skoro zatem w sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów na obowiązek wykonywania przez skarżącego innych czynności i zadań, poza normalnie leżącymi w zakresie jego obowiązków służbowych i które zostały przez niego wykonane – a co należy szczególnie wyeksponować – z aprobatą przełożonego bezpośrednio odpowiedzialnego za funkcjonowanie Placówki Straży Granicznej w B., to nie może się ostać zarzut niedbałego wykonania obowiązków służbowych. Tym bardziej, a wynika to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, że funkcjonariusze nie byli nawet poinformowani o dokonanej zmianie czasookresu archiwizowania danych z zapisu monitorowego, a z analizy dalszych dekretacji zamieszczonych na wspomnianym już wyżej piśmie, wynika co najmniej brak rzetelności w postępowaniu przełożonego skarżącego – Komendanta Placówki SG. Nie można bowiem przejść obojętnie wobec zapisu [...] G. o dokonanie ustaleń przez świadka [...] K. w zakresie ustalenia winy skarżącego. Jak wynika z zeznań wymienionego przełożonego, wyżej wymieniony świadek wykorzystywał w czasie zaistniałego zdarzenia "dni wolne" i po jego "powrocie (...) poleciłem [...] K. ponowne i gruntowne przeprowadzenie wyjaśnień zaistniałego zdarzenia i przedstawienie wniosków". Natomiast pod dekretacją [...] G. w tym przedmiocie znajduje się odcisk jego pieczęci wraz z nieczytelnym podpisem i z datą [...] stycznia 2007 r., a więc z datą z dnia zdarzenia. Zatem nie wyjaśniono rodzących się w tym miejscu wątpliwości, co do prawdziwości tej dekretacji i siłą rzeczy rodzi się zatem wątpliwość co do wiarygodności zeznań tego świadka, bądź też w ogóle wiarygodności sporządzonych dokumentów. Na zakończenie dodać jeszcze należy, że Komendant Główny Straży Granicznej pozostaje w błędzie twierdząc w odpowiedzi na skargę, iż skarżący poinformował przełożonego o nieprzekroczeniu granicy przez obywateli [...] i tym samym wprowadził go w błąd. Wszak bezspornym w sprawie jest, że [...] B. o fakcie takim absolutnie nie meldował, lecz jedynie – co wynika z materiału dowodowego – o sprawdzeniu bazy danych. Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do przypisania skarżącemu – zdaniem Sądu – niedbałego wykonywania obowiązków służbowych, zaś organ, rozpoznając na nowo sprawę, winien jest w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalić ewentualnie zakres winy skarżącego, przy uwzględnieniu opisanych już wyżej wątpliwości w tym zakresie. Wobec powyższego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem Sądu – miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.