II SA/Wa 1709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), WSA Iwona Dąbrowska, Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Otwock na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2008 r. nr LEX.I.0911/31/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia procedury pozyskania opinii mieszkańców w zakresie proponowanego przebiegu obwodnicy drogi ekspresowej oddala skargę II SA/Wa 1709/08 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2008 r. LEX.I.0911/31/08 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Otwocka nr 145/2008 r. z dnia 4 września 2008 r. w sprawie ustalenia procedury pozyskania opinii mieszkańców zamieszkujących rejon Otwocka odpowiadający swoim zasięgiem terytorialnym obwodowi wyborczemu nr 24 z wyborów samorządowych oraz będących właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi gruntów w tym rejonie – w zakresie proponowanego przebiegu obwodnicy drogi ekspresowej S-17. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta Otwocka w dniu 4 września 2008 r. wydał zarządzenie nr 145/2008 r., w którym ustalił procedury pozyskiwania opinii mieszkańców. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia Prezydent wskazał art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że żaden ze wskazanych w zarządzeniu Prezydenta przepisów nie daje organowi wykonawczemu gminy, uprawnień do ustalenia procedury pozyskiwania opinii mieszkańców w sprawach ważnych dla gminy. W konsekwencji stwierdził, że zarządzenie Prezydenta wydane zostało bez podstawy prawnej, a zatem jest nieważne. Dodatkowo organ nadzorczy wyjaśnił, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 5a ust. 1 wskazuje, iż w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone konsultacje mieszkańców gminy na zasadach i w trybie określonym uchwałą rady gminy. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stało się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Otwocka. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 5a, art. 30 ust. 1, art. 31 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż rodzaj zarządzeń nie będących zarządzeniami w sensie materialnym, podlega nadzorowi Wojewody. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydane zarządzenie nie jest zarządzeniem w sensie "materialnym" w kontekście uregulowań ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzeniami podlegającymi nadzorowi Wojewody są zarządzenia o konkretnej, normatywnej treści gdzie ustawodawca wskazuje, iż Prezydent działając przyjmuje formę działania w znaczeniu materialnym jako zarządzenie, a zaskarżone takim nie było. Skarżący podnosił, że zaskarżone zarządzenie określało pomocnicze działanie dla Prezydenta, który wykonując zadania gminy w tym planowanie przestrzenne, musiał przedstawić swoje stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o czym wyraźnie stanowi § 9 zarządzenia. Skarżący wyjaśnił, że "Prezydent zamiast chodzić po przedmiotowym terenie z zapytaniem jaki wariant przebiegu drogi S-17 z zaproponowanych przez GDDiK odpowiada osobom z tego rejonu", zdecydował się na omawiany sposób pozyskania opinii. W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że bezpodstawnie Wojewoda zestawił przedmiotowe zarządzenie z przepisem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego w zakwestionowanym zarządzeniu chodziło o opinię osób zamieszkujących w jednym z rejonów Otwocka, a dla mieszkańców pozostałych części miasta sprawa ta była zupełnie obojętna. Skarżący twierdził, że gdyby sprawa była ważna dla całej gminy, to właściwa do podjęcia decyzji (uchwały), byłaby rada gminy. W ocenie skarżącego uzasadnione było zatem wydanie zakwestionowanego zarządzenia, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym bardziej, że Prezydent musiał wypowiedzieć się w przedmiocie poparcia jednego z wariantów przebiegu drogi. Zdaniem skarżącego, zasięgnięcie opinii mieszkańców było koniecznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 1591 poz. 1458), stanowi, że Wójt (Prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast art. 31 cyt. ustawy ustala kompetencję Wójta (Prezydenta), określając je jako kierowanie sprawami bieżącymi gminy oraz reprezentacja gminy na zewnątrz. Rację ma Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że żaden z powyższych przepisów (wskazanych jako podstawa prawna wydanego zarządzenia), nie dawał Prezydentowi Miasta Otwocka, który jest organem wykonawczym, uprawnień do ustalania procedury pozyskania opinii mieszkańców w sprawach publicznych. Zasadnie zatem Wojewoda Mazowiecki uznał, że przedmiotowe zarządzenie z 4 kwietnia 2008 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu prawidłowo, na podstawie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ stwierdził nieważność zarządzenia, które jest sprzeczne z prawem. Na marginesie stwierdzić należy, iż uprawnienia do ustalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy przewiduje art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienia te zastrzeżone są do kompetencji rady gminy (nie dla Wójta, Prezydenta). Odnosząc się do zarzutów podniesionych skardze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda może po dokonaniu analizy aktu w ciągu 30 dni od jego doręczenia, orzec o nieważności każdej uchwały lub zarządzenia, którą uzna za sprzeczną z prawem - vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P/02. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma zatem znaczenia, że przedmiotowe zarządzenie zostało uznane przez Prezydenta za zarządzenie "nie materialne", że było "zarządzeniem pomocniczym". To, że Prezydent był zobowiązany do przedstawienia swojego stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie przebiegu drogi S-17, nie upoważniało go do wydania zakwestionowanego zarządzenia. Reasumując, wskazany przez Prezydenta przepis art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowił podstawy prawnej do ustalenia przez niego procedury pozyskiwania opinii mieszkańców w sprawach publicznych (przebiegu drogi S-17). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.