II SA/Wa 1709/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej wydania wyżej wymienionej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Lokal mieszkalny przy ulicy [...] w O. został przydzielony S. L. – emerytowi wojskowemu w dniu [...] grudnia 1984 r. decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] wydaną przez Komendanta Garnizonu O. W dniu [...] marca 2008 r. S. L. zmarł. W dniu [...] października 2008 r. M. S. – wnuczka ww. złożyła wniosek o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do czasu ukończenia studiów, tj. co najmniej do dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wskazywała, iż jest zameldowana w lokalu już od września 2007 r. i zamieszkiwała wspólnie z dziadkiem, opiekując się nim. Podkreślała, że z chwilą przeprowadzki z S., gdzie mieszkała z rodzicami do O. i podjęcia studiów na Uniwersytecie [...], przedmiotowe mieszkanie stało się jej centrum życiowym i jego utrata uniemożliwia ukończenie studiów. Wskazywała na okoliczność przeznaczenia już w 2000 r. przedmiotowego lokalu do wykupu i czynionych przez dziadka staraniach wykupu tego lokalu, przy wsparciu finansowym jej rodziców i przy obietnicy dziadka przekazania jej tego lokalu po śmierci (porozumienie fiducis cum amicis). Ponieważ ojciec poważnie zachorował w październiku 2007 r. do wykupu nie doszło, zaś pieniądze przeznaczone na wykup lokalu, zostały zużyte na leczenie ojca. W dniu [...] marca 2008 r. jej dziadek nagle zmarł. Zaznaczyła, że wydanie decyzji odmownej skutkowałoby pozbawieniem jedynego miejsca zamieszkania, ponieważ z uwagi na trudną sytuację materialną i uwzględniając aktualne stawki rynkowe czynszów, nie może sobie pozwolić na wynajęcie pokoju czy mieszkania. Środków tych nie posiadają obecnie jej rodzice. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił wydania M. S. decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, wskazując przeznaczenie lokalu na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej i wskazując na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. M. S. odwołała się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ odwoławczy badając sprawę wskazał na szczególny charakter art. 29 ustawy, polegający na tym, iż decyzję w takiej sprawie można wydać w sytuacji wyjątkowej. W ocenie organu chodzi tu o takie okoliczności jak np.: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, zaś takie zdarzenia w rozpatrywanej sprawie nie występują. Za sytuację wyjątkową nie może być uznany brak uprawnienia skarżącej do innego lokalu, czy też zbieg okoliczności uniemożliwiający skorzystanie z przysługującego uprawnienia i wykupienia mieszkania na własność. Powołując się na taką argumentację, Prezes WAM utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji odmawiającą zgody na zamieszkanie, z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa - w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wyżej przytoczone podstawy skargi, wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 730/09, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, na podstawie jakich dowodów Prezes WAM ustalił zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny. Za trafny uznał także zarzut skargi naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem organ, co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustosunkował się do każdej z osobna okoliczności, nie bacząc, iż dla właściwej oceny sytuacji, w jakiej znalazła się M. S., należy wszystkie te okoliczności, rozbite przez organ na poszczególne aspekty sprawy, badać nie z osobna, ale łącznie jako całościowe zagadnienie. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie określił, jakie sytuacje uważa za wyjątkowe. Definicję tego pojęcia musi za każdym razem wypracować organ samodzielnie, badając daną konkretną sytuację w sprawie, odnosząc ją do doświadczenia życiowego i zasad racjonalności. Tymczasem zamiast dokonać kompleksowej oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, organ niejako podzielił go na szereg okoliczności faktycznych pozostających ze sobą w luźnym związku, oceniając każdą z nich z osobna. Jedynie zaś całościowe spojrzenie na zaistniałą sytuację pozwoli organowi na wypracowanie prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że organ w swoich wywodach w ogóle nie odnosi się do kwestii przeznaczenia przedmiotowego lokalu do wykupu już w 2000 r., nie zbadał także, czy rzeczywiście dziadek skarżącej zamierzał takiego wykupu dokonać i czy miał mu w tym pomóc finansowo ojciec skarżącej. Organ nie zbadał także dlaczego do wykupu lokalu przez dziadka skarżącej nie doszło. W konkluzji uzasadnienia Sąd polecił, aby organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę dokładnie rozważył wszystkie jej okoliczności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 Kpa, odmówił wydania M. S. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w O. znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wykonując wytyczne Sądu, ustalił, iż ww. kontynuuje naukę na studiach II stopnia w trybie dziennym. Z mieszkania korzysta w sposób należyty i wypełnia obowiązki finansowe. Dalej podał, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakłada na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Od powyższej zasady ustawodawca przewidział wyjątek, który reguluje art. 29 wyżej powołanej ustawy. Zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, osobie innej niż żołnierz służby stałej. Przepis ten wskazuje, że wydanie takiej decyzji uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: zgody Ministra Obrony Narodowej oraz wyjątkowości sytuacji. Ustawa nie precyzuje, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, pozostawiając organowi prawo do uznania, czy sytuacja przedstawiona przez osobę ubiegającą się o wydanie decyzji ma charakter wyjątkowy. Następnie organ wyjaśnił, że za sytuację wyjątkową nie może być uznany brak uprawnień strony do innego lokalu mieszkalnego, czy też zbieg okoliczności uniemożliwiający skorzystanie z przysługującego uprawnienia do wykupu zajmowanego lokalu, tj. choroba ojca i późniejszy zgon dziadka wnioskodawcy. Sprzedaż lokali w przedmiotowym budynku rozpoczęła się w 2000 r. Dziadek wnioskującej S. L. otrzymał propozycję wykupu przedmiotowego lokalu, jednak wniosek taki nie wpłynął i nie została dokonana wpłata tytułem pokrycia kosztów przygotowania lokalu do sprzedaży. W związku z czym procedura sprzedaży lokalu nie została rozpoczęta. Organ podkreślił, że brak uprawnień strony do przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie nie stanowi przesłanki do uznania sytuacji M. S. za wyjątkową, a ponadto jako studentka może się ubiegać o zakwaterowanie w domu studenckim. Od powyższej decyzji M. S. odwołała się, zarzucając decyzji naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 107 Kpa. Ponadto zdaniem strony, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Wyjątek od powyższej zasady ustawodawca uregulował w art. 29 ww. ustawy, z którego wynika, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, osobie innej, niż żołnierz służby stałej. W świetle powyższego przepisu organ administracji rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa, co powinno być poprzedzone wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego i dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych. Dalej organ podkreślił, że sytuacja wyjątkowa to taka, jak: ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, a takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie występują. Do okoliczności takich nie należą brak własnego lokalu, fakt zamieszkiwania w lokalu celem opieki nad chorym dziadkiem, brak środków na zakup własnego lokalu. Również taką okolicznością nie jest fakt niewykupienia lokalu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Podkreśliła ponadto, że organ nie wykonał wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. W ocenie skarżącej, decyzja nie zawiera rzetelnych i wnikliwych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej może innej osobie niż żołnierz w służbie stałej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkiwania na czas oznaczony w lokalu mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji tej Agencji. Organ prawidłowo wskazał, iż rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie podlega uznaniu administracyjnemu. Zakres sądowej kontroli w takich sprawach, sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, nie może polegać na ingerowaniu w kwestie celowości i słuszności rozstrzygnięć wojskowych organów mieszkaniowych. Podstawowym warunkiem przedmiotowego zezwolenia jest zaistnienie "sytuacji wyjątkowej". Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie wskazał kryteriów, jakimi należy się kierować przy interpretowaniu jego znaczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że punktem wyjścia wszelkiej interpretacji prawa jest wykładnia językowa. Jedną z podstawowych zasad takiej wykładni jest domniemanie języka potocznego, co oznacza, że jak długo to jest możliwe, należy nadawać zwrotom prawnym znaczenie występujące w języku potocznym, chyba że są dostateczne racje przypisywania im swoistego znaczenia prawnego (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki "Teoria państwa i prawa", Warszawa 1986 r., s. 444). Odwołując się do słownikowego znaczenia słów "wyjątkowy" i "sytuacja", przyjąć należy, że na wyjątkowość sytuacji, składa się bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny osobliwy zespół okoliczności, położenie w jakim ktoś się znajduje, ogół warunków (t. 3 Słownika Języka Polskiego PWN, 1978, s. 803 i 387). Wyjątkowości sytuacji należy zatem upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że adresatem przewidzianych w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji WAM mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W takim aspekcie organ należycie przeanalizował sytuację życiową skarżącej i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować do wyjątkowo trudnej. Brak dostatecznych środków na zakup własnego mieszkania, studia, opieka nad zmarłym dziadkiem oraz okoliczność, że mieszkanie zostało przewidziane do wykupu, nie przesądzają o wyjątkowości sytuacji skarżącej, gdyż w takim położeniu znajdują się tysiące obywateli naszego kraju. Jest to zatem zjawisko dość powszechne, a nie wyjątkowe. O wyjątkowości sytuacji nie może decydować fakt, że skarżąca opiekowała się dziadkiem i w chwili obecnej dba o mieszkanie. Wbrew twierdzeniom M. S., organ zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące wykupu przedmiotowego lokalu. Lokal został przeznaczony do wykupu w 2000 r. Nigdy nie został wypełniony stosowny wniosek oraz nie zostały wpłacone żadne środki finansowe dla przygotowania przeprowadzenia tej operacji. Wprawdzie ww. twierdzi, że do wykupu nie doszło w związku z ciężką chorobą ojca w 2007 r. i jego śmiercią oraz śmiercią dziadka w 2008 r., jednak jak wyżej wspomniano, od 2000 r. w aktach administracyjnych nie ma żadnego śladu, który potwierdzałby zamiar wykupienia lokalu. Niezależnie od podanych okoliczności, w ocenie Sądu, sytuacji tej nie można uznać za "wyjątkową" w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy. Podkreślić należy, iż instytucja przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nie może być traktowana wyłącznie w kategoriach socjalnych. Jako studentka M. S. może starać o miejsce w akademiku, a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy do samorządu terytorialnego i nie ma jakichkolwiek podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy WAM. Ponadto zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest przede wszystkim zabezpieczenie aktualnych i przewidywanych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w służbie stałej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.