II SA/Wa 1709/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, , Marcin Kwiatkowski, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Służby Wywiadu Wojskowego na rzecz A. C. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. przyznał A.C. na czas określony od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r. dodatek specjalny w wysokości 0,07 kwoty bazowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 853). Dalej podniósł, że [...]. A. C. został wyznaczony rozkazem personalnym Szefa SWW nr [...] z dnia [...]maja 2019 r. na inne stanowisko służbowe. W nowym zakresie obowiązków powierzone zadania dla ww. żołnierza zostały znacznie ograniczone. Zmniejszona została odpowiedzialność w wykonywanych czynnościach, a samodzielność i inicjatywa nie jest wymagana w takim stopniu jak na poprzednim stanowisku. Od powyższego rozstrzygnięcia A.C. wywiódł skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności: • poprzez nieprzeprowadzenie w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. poczynienia ustaleń na okoliczności wywiązywania się Skarżącego z obowiązków służbowych, • poprzez nieprzeprowadzenie w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. poczynienia ustaleń na okoliczność posiadanych przez Skarżącego kwalifikacji zawodowych. b) art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz art. 8 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, z którego nie wynika na jakiej podstawie Organ wydający przyjął, że: • sposób wywiązywania się przez Skarżącego z obowiązków służbowych uzasadniał przyznanie dodatku specjalnego w wysokości określonej w treści skarżonej decyzji, • posiadane kalifikacje zawodowe uzasadniały przyznanie dodatku specjalnego w wysokości określonej w treści skarżonej decyzji, co w opinii Skarżącego doprowadziło do wydania skarżonej decyzji w wyniku postępowania przeprowadzonego z pogwałceniem zasad jego prowadzenia określonego w treści procedury administracyjnej. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w stosunku do Skarżącego wskazanych w jego treści przesłanek warunkujących wysokość przyznawanego dodatku specjalnego w postaci sposobu wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych i oparcie wydanej w tym zakresie zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przesłankę dotyczącą zakresu obowiązków. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej. W świetle treści skarżonego rozstrzygnięcia, pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszelkie, wymagane prawem elementy. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy. W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że skarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę, jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadniania takiej decyzji. Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie np. polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie(patrz m.in. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 464/15). Powyższe cechy decyzji uznaniowej sprawiają więc, że jej uzasadnienie powinno być jeszcze wnikliwiej sporządzone, z uwzględnieniem w/w okoliczności. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne sprawy uznać należało, że organ nie podołał opisanym wyżej obowiązkom i rozstrzygnięcie objęte skargą nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w w/powołanym przepisie jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej . Organ wydając skarżone rozstrzygnięcie oparł je na treści przepisu § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 853). W/przywołana norma prawna formułuje trzy przesłanki rzutujące na wysokość dodatku specjalnego tj: - sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, - zakres obowiązków służbowych, - kwalifikacje zawodowe żołnierza. Biorąc pod uwagę argumenty podniesione na wstępie niniejszego uzasadnienia jako oczywista jawi się konkluzja, iż przyznając dodatek specjalny organ w motywach swego rozstrzygnięcia powinien odnieść się w sposób szczegółowy do w/w przesłanek materialno-prawnych. W pierwszej kolejności winien więc podać to, jaki jest aktualny zakres obowiązków służbowych żołnierza na zajmowanym przez niego stanowisku. Następnie organ winien dokonać szczegółowej oceny wywiązywania się przez żołnierza z tych obowiązków. Czyniąc to winien natomiast nawiązać wprost do kwalifikacji zawodowych posiadanych przez ocenianego. Jeśli zaś, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ odwołuje się do zakresu obowiązków które żołnierz realizował na wcześniej zajmowanym stanowisku, winien również w sposób wielce dokładny przedstawić to, jaki był zakres obowiązków nałożonych na ocenianego na owym wcześniejszym stanowisku. Powyższych argumentów i faktów próżno jednak szukać w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ poprzestał w nim bowiem na przywołaniu materialno-prawnej podstawy decyzji i na lakonicznym stwierdzeniu, że zakres obowiązków na nowym stanowisku jest znacznie ograniczony w stosunku do poprzednio zajmowanego wskutek czego zmniejszona została odpowiedzialność w wykonywanych czynnościach podobnie jak oczekiwana samodzielność i inicjatywa. Przywołując powyższe okoliczności organ nie starał się jednak nawet w sposób szczątkowy wyjaśnić własnej konkluzji. Powyższe w odczuciu tut. Sądu sprawia, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia nawet minimalnych wymogów opisanych w art. 107 § 3 K.p.a. Nie wynika z niego ani to, że uczynił rzeczywiście ustalenia faktyczne ani to, dlaczego z określonych faktów wywiódł konkretne wnioski. Tak nierzetelnie sporządzone i zdawkowe w swej merytorycznej treści uzasadnienie, nie poddaje się więc kontroli sądowej. Wobec braku szczegółowego ustalenia przez organ stanu faktycznego, jak też wobec braku skonkretyzowania wywiedzionych wniosków, Sąd administracyjny nie miał nawet minimum materiału, w oparciu o który mógłby ocenić poprawność działania organu i prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Brak pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak pełnego odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności doprowadził w konsekwencji do wydania orzeczenia o charakterze dowolnym, nie poddającego się merytorycznej weryfikacji Sądowej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zaś o kosztach na podstawie art. 200 w/powołanego aktu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia argumentacji przedstawionej przez tut. Sad w niniejszym uzasadnieniu., a więc do ustalenia w sposób pełny stanu faktycznego sprawy a następnie do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia zawierającego zarówno dokładny opis stanu faktycznego jak też szczegółowe wnioskowanie organu.