II SA/Wa 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej zdolności do służby 2. odrzuca zaskarżone orzeczenie w pozostałej części 3. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz skarżącego J.R. kwotę 480,- zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zakładu Emerytalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej jako: RKL) wniosek, o "uznanie funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci funkcjonariusza zwolnionego ze służby". RKL, w orzeczeniu z dnia [...] maja nr [...] stwierdziła, że J. R. jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniami : kat. - B, jest zdolny do pracy i zalicza się badanego do żadnej grupy inwalidzkiej. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej jak: CKL), w dniu [...] października 2017 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822 z późn. zm.) wydał orzeczenie, którym uchyliła orzeczenie RKL z dnia [...] maja 2017 r. i wydała własne. CKL w uzasadnieniu orzeczenia podała, że podstawę uchylenia stanowią błędy formalno – prawne dotyczące sposobu przeprowadzonej procedury orzeczniczej. Komisja wydała orzeczenie w trybie zaocznym na podstawie oceny dokumentacji orzeczniczej załączonej do skierowania, co wyklucza zapis w orzeczeniu i protokole badania, że dokonał badania lekarskiego. CKL po zapoznaniu się z dostępną dokumentacją orzeczniczą postanowiła przekazać zgromadzoną dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia psychicznego orzekanego konsultantowi CKL – specjaliście psychiatrii. Konsultująca po bardzo wnikliwej ocenie dokumentacji medycznej stwierdziła, że wskazuje ona na wyraźną poprawę stanu zdrowia orzekanego. Wskazała, że jego wizyty w gabinecie psychiatry są coraz rzadsze i dopiero od lutego 2015 r. pojawia się w dokumentacji temat wspomnień i stanów lękowych związanych z "byłą pracą, interwencjami". W ocenie psychiatry nie znajduje również uzasadnienia orzeczenie o niezdolności do pracy zarobkowej na okres blisko czterech miesięcy w marcu 2016 r., w sytuacji gdy kolejna wizyta orzekanego odbyła się 1 marca 2017 r. W konkluzji konsultacji stwierdziła, że nie ma podstaw do zmiany rozpoznania i jego kwalifikacji prawnej. Ostatecznie na podstawie analizy dostępnej dokumentacji medycznej rozpoznała "[...]". Rozpoznanie schorzenia należy kwalifikować według § 78 p 2 wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1898), gdzie w rubryce 5 widnieje tylko i wyłącznie kategoria B – zdolny do służby z ograniczeniami. J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL z dnia [...] października 2017 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze, że do wydania zaskarżonego orzeczenia doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów : 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu skarżącego, jako zdolnego do służby z ograniczeniami – kategoria "B", co wynikało z nieprawidłowego przypisania mu stanu "zaburzeń nerwicowych upośledzających lub znacznie upośledzających zdolności adaptacyjnych rokujących poprawę" - opisanych w § 76 pkt 78.2 (tabela) w powyżej określonym rozporządzeniu, gdzie w rubryce nr 5 dotyczącym funkcjonariuszy Policji do tego typu chorzenia przypisana jest kat. B, zamiast zakwalifikowania skarżącego do § 76 pkt 78.2 (tabela), który wskazuje na "zaburzenia nerwicowe znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne – utrwalone", gdzie przewidziana jest kat. "C", tj. niezdolny do służby. 2. art. 10 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, poprze brak zakwalifikowania skarżącego do grupy inwalidzkiej, co powinno nastąpić przy prawidłowym zastosowaniu przepisów opisanych w zarzucie nr 1. 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 46, art. 47 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2, a także art. 33 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, poprze brak pełnego zbadania przez organ okoliczności faktycznych, a także poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawidłowej oceny tego materiału, koniecznych dla zbadania, czy skarżący jest zdolny do służby w Policji i czy przysługuje mu w związku z tym grupa inwalidzka, które to uchybienia przewijały się w szczególności poprzez: a) brak podania skarżącego badaniu lekarskiemu, które określone jest w powoływanej ustawie jako podstawowy sposób oceny stanu zdrowia i powinno być normą w sytuacji gdy badany cierpi na schorzenie psychiczne, które wymaga szczególnej i specjalistycznej diagnozy popartej wywiadem, a oparcie się jedynie na dokumentacji leczenia, co do której wiedzy przez organ i prawidłowego jej zebrania, skarżący ma poważne wątpliwości, oraz wydania orzeczenia w trybie zaocznym, b) brak prawidłowego zdiagnozowania choroby skarżącego, poprze wskazanie, że cierpi on na [...], w sytuacji gdy z karty wizyt skarżącego u lekarza psychiatry, pod opieką pozostaje od kilkunastu lat, wynika że cierpi on na zaburzenia depresyjne i lękowo - mieszane (...), 4. art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i potrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodni z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zwanej "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie stwierdzić należy, że bezspornie o zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do pełnienia służby w Policji orzekają rejonowe komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i Centralna Komisja Lekarska (w drugiej instancji). Czynią to, na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Dotyczą konkretnej osoby i zmierzają do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia policjanta ze służby - art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Policji). Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Policji nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, iż powinny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć jednak należy, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny, bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, że komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09 oraz porównawczo uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - nsa.gov.pl). Druga grupa, orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując, od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. - publikacja: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47; Lex 45587; OSA z 2000 r. Nr 1 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 70 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., z wyjątkiem art. 60 pkt 6 i art. 63 pkt 5 i 6, które weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast według brzmienia art. 65 ust. 1, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy znosi się komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, powołane na podstawie dotychczasowych przepisów, z wyjątkiem Centralnej Komisji Lekarskiej, okręgowych komisji lekarskich oraz wojewódzkich komisji lekarskich, które znosi się z dniem 30 czerwca 2015 r., natomiast według ust. 2 pkt 1 tegoż przepisu, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. zadania przewidziane niniejszą ustawą dla rejonowych komisji lekarskich wykonują dotychczasowe wojewódzkie komisje lekarskie. W tym miejscu przywołać należy uregulowania art. 16 ustawy, w myśl których komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: w pierwszej instancji - rejonowe komisje lekarskie, a w drugiej instancji - Centralna Komisja Lekarska. Na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń, w załączniku nr 1 opublikowano wzór orzeczenia komisji lekarskiej, w którym w części F powinno być zawarte "szczegółowe uzasadnienie orzeczenia". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie CKL, uzasadniła zaskarżone orzeczenie w sposób bardzo ogólny oraz nie odniosła się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego i na jakiej podstawie zostało stwierdzone u skarżącego schorzenie, czy też ułomność fizyczna, określona w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1898), co przekłada się na możliwość pełnienia służby. Uzasadnienie orzeczenia winno być bowiem sporządzone tak, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. W tym stanie rzeczy, uchybienie w postaci braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność jego uchylenia, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Brak bowiem uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ administracji, wobec konkretnych zarzutów i argumentacji odwołania, uniemożliwia dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego. W realiach faktycznych niniejszej sprawy, można jedynie mówić o dorozumianej formie rozstrzygnięcia organu II instancji, ale tego rodzaju postępowanie nie znajduje jednakże umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Orzeczenie komisji lekarskiej, a w szczególności odwoławczej, musi być wyartykułowane w sposób stanowczy, nie powodujący żadnych wątpliwości. CKL rozpatrując ponownie sprawę zobowiązana jest prawidłowo uzasadnić swoje orzeczenie, a w szczególności wyjaśnić dlaczego podczas procedury orzeczniczej skoncentrowała się na orzekaniu o zdolności skarżącego do służby w Policji w sytuacji, gdy wniosek Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW w [...] zakreślał inny cel orzekania. Ponadto, CKL powinna rozważyć, czy w przypadku skarżącego zasadnym jest wydawanie orzeczenia w trybie zaocznym. Jeżeli uzna, że ten tryb za zasadny, to uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać wyjaśnienie dlaczego ten tryb uznała za właściwy. W uzasadnieniu orzeczenia powinny zostać wskazane wszystkie dokumenty lekarskie na podstawie, których nastąpiło rozpoznanie jednostki chorobowej. Podkreślić należy, że tryb postępowania przed komisjami lekarskimi, z uwagi na jego specyfikę, ma charakter szczególny i nie podlega rygorom K.p.a.. Komisje lekarskie oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz funkcjonariuszy poszczególnych formacji mundurowych do pełnienia służby. W ocenie Sądu rację ma pełnomocnik skarżącego, że podstawą orzekania powinno być zatem badanie lekarskie, tym bardziej w sytuacji, gdy chodzi ustalenie stanu zdrowia psychicznego orzekanego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.