II SA/Wa 1711/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant: Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Umową kupna - sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2007 r. funkcjonariusz ABW w służbie stałej A. P. wraz z innym funkcjonariuszem tej Agencji D. C. nabyli w częściach równych spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] nr [...] m. [...] W dniu 7 maja 2007 r. A. P. skierowała do Dyrektora Delegatury ABW w R. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup ww. lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Szef ABW odmówił przyznania A. P. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, wynika z art. 102 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy ABW, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (będące zastępczą formą zaspokojenia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego). Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84 poz. 777) w § 2 ust. 1 pkt 2 stanowi, że funkcjonariusz ABW w służbie stałej składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej wraz z dokumentami potwierdzającymi fakt uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli w dniu jego uzyskania przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego. Dokumentem, o którym mowa wyżej jest w szczególności umowa kupna lokalu lub domu, sporządzona w formie aktu notarialnego, albo umowa przedwstępna kupna lokalu mieszkalnego lub domu zawarta z osobą prawną bądź fizyczną (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Z powyższych unormowań wynika, że pomoc mieszkaniowa przysługuje funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji Szefa ABW, a ponadto, który przedstawi dokument świadczący o uzyskaniu prawa do lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1145/04 wyraził pogląd, iż funkcjonariusz ma ustawowe prawo do lokalu wyłącznie dla siebie i członków rodziny. Członkami rodziny zaś, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie także przy przydziale pomocy mieszkaniowej są, zgodnie z art. 103 ustawy o ABW oraz AW, pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym małżonek, dzieci własne lub małżonka oraz w pewnych przypadkach rodzice funkcjonariusza i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu (...). Powyższa definicja członka rodziny, uwzględnionego przy przydziale lokalu oraz pomocy mieszkaniowej, wyłącza konkubenta, czy też inną osobę, niewymienioną w tym przepisie. Zatem w przypadku nabycia przez A. P. tylko części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, prawo do pomocy mieszkaniowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje. A. P. pismem z dnia 5 lipca 2007 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Wskazała m.in., że aktem notarialnym z dnia [...] maja 2007 r. uzyskała lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej, który zaspokaja jej potrzeby mieszkaniowe. Lokal zakupiła wraz z D. C. funkcjonariuszem Delegatury ABW w R., z którym pozostaje w niesformalizowanym związku i ma córkę M. Zarówno wnioskodawczyni jak i D. C. nie uzyskali takiego lokalu od organu, nie zrzekli się przydziału lokalu oraz nie korzystali z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponieważ obydwoje są funkcjonariuszami w służbie stałej i każde z nich z osobna spełnia, przewidziane przepisami prawa warunki o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, skarżąca nie znajduje podstaw do negatywnego rozpatrzenia jej wniosku o pomoc finansową. Przepisy dotyczące pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie mówią o tym, aby dwóch funkcjonariuszy nie mogło kupić wspólnie mieszkania. Natomiast stanowią, iż każdemu z funkcjonariuszy spełniającemu warunki przewidziane przepisami, a takowe zainteresowana spełnia, przysługuje pomoc na uzyskanie lokalu. Zdaniem strony, przytoczone przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. wyrok NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 554/05 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1145/04, nie są odzwierciedleniem sytuacji wnioskodawczyni i D. C., bowiem dotyczą one funkcjonariuszy Policji, którzy pomoc mieszkaniową otrzymują na podstawie innych przepisów, aniżeli funkcjonariusze ABW. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w motywach rozstrzygnięcia podkreślił, iż pomoc finansowa, o której mowa w art. 108 powołanej ustawy jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i ma ona umożliwić uzyskanie na własność lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Nie może więc funkcjonariusz uzyskać pomocy finansowej w sytuacji, gdy jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Konkubinat, jako wspólnota osobisto - majątkowa dwojga osób, nie jest rodziną w rozumieniu przepisów ustawy. Przepisy dotyczące małżeńskich stosunków majątkowych nie mogą mieć w takim wypadku zastosowania, bowiem oznaczałoby to zrównanie w pewnym zakresie małżeństwa oraz związku nieformalnego, do czego brak podstawy prawnej. Niniejsza decyzja Szefa ABW stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych podniosła, iż wydane w sprawie decyzje są wynikiem błędów w zakresie wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż A. P. będąc funkcjonariuszem w służbie stałej, która złożyła wniosek i dokumenty uprawniające do ubiegania się o pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego spełnia przesłanki określone w art. 102 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Skoro zaś wniosek skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nie obejmował pomocy dla konkubenta D. C., wywody organu w zakresie skutków prawnych konkubinatu w odniesieniu do pomocy finansowej, o jaką ubiega się funkcjonariusz, nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Ponadto wskazano, że organ w zaistniałym stanie faktycznym zachował się niekonsekwentnie, bowiem przyznał, iż konkubent skarżącej D. C. wskutek kupna lokalu mieszkalnego zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe i wstrzymał wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia wynika z błędnej interpretacji prawa własności i rodzaju rzeczy nabytej w formie aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego naruszył bowiem przepis prawa materialnego art. 108 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwanej dalej ustawą, co miało wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 102 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi ABW w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Pozostaje w sprawie bezsporne, że skarżąca mimo przysługującego prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej takiego lokalu nie otrzymała. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 108 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Ustawodawca w art. 108 ust. 1 ustawy użył pojęcia "uzyskanie lokalu" w rozumieniu uzyskania odpłatnego. Świadczy o tym treść § 2 ust. 3 wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 108 ust. 5 ustawy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz. 777), który określa, jakimi dokumentami funkcjonariusz ABW potwierdza fakt: 1) ubiegania się o uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo 2) uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli w dniu jego uzyskania przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego. Takimi dokumentami w odniesieniu do lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej są w szczególności: 1) umowa albo przydział lokalu mieszkalnego ze spółdzielni mieszkaniowej, 2) umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego albo umowa przedwstępna kupna lokalu mieszkalnego zawarta z osobą prawną bądź fizyczną. Z akt sprawy wynika, że podstawą do ubiegania się przez skarżącą o pomoc finansową na uzyskanie lokalu stanowiła sporządzona w dniu [...] maja 2007 r. w formie aktu notarialnego umowa kupna - sprzedaży, mocą której skarżąca nabyła spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w częściach równych (1/2 udziału). Zakupiony lokal znajduje się w miejscu pełnienia przez skarżącą służby. Zatem w rozumieniu przepisu art. 108 powołanej ustawy, skarżąca "uzyskała lokal" mieszkalny zaspokajający jej potrzeby mieszkaniowe. Brzmienie ww. przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, jak to uczynił organ orzekający w sprawie, że nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w częściach ułamkowych z innym funkcjonariuszem ABW, skutkować powinno odmową udzielenia pomocy finansowej. Zwrócić należy uwagę, że powołane powyżej unormowania nie precyzują, o jaki konkretnie tytuł prawny do lokalu chodzi. Prawne formy korzystania z rzeczy ukształtowane zostały w szereg praw rzeczowych, z których najważniejszą jest własność. Pochodną tego prawa jest współwłasność oraz użytkowanie wieczyste, jako quasi własność ograniczona ramami czasowymi. Współwłasność oznacza, że prawo własności przysługuje kilku osobom łącznie lub w częściach ułamkowych. Instytucja współwłasności została zawarta w Księdze Drugiej "Własność i Inne Prawa Rzeczowe" w Tytule I "Własność" Kodeksu cywilnego, przez co jest najbardziej pełną formą legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do posiadania rzeczy, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzania rzeczą. Nie znajduje zatem usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że współwłasność nieruchomości lokalowej należy traktować jako prawo "gorszego rodzaju" przy załatwianiu sprawy przyznawania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na jego uzyskanie. Rozstrzygając tę kwestię należy odnieść się do ogólnych reguł dotyczących zakupu nieruchomości, w tym nieruchomości lokalowej. Nabycie nieruchomości lokalowej jest czynnością cywilnoprawną, zatem do przeniesienia własności nieruchomości lokalowej na nabywcę mają zastosowanie przepisy art. 155 - 158 k.c. W ocenie Sądu, możliwe jest nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość poprzez przeniesienie udziału we współwłasności na nabywcę, co skutkuje powstaniem współwłasności tej nieruchomości (art. 195 k.c.). Celem pomocy finansowej jest bowiem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i może być on osiągnięty także poprzez nabycie nieruchomości w części ułamkowej. Skoro funkcjonariusz nabył lokal mieszkalny na współwłasność z osobą, z którą pozostaje w nieformalnym związku i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, to jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone i doszło do realizacji celu ustawowego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 i 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Odnosząc się do argumentacji Szefa ABW powołującej się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1145/04 wyrażający pogląd, iż funkcjonariusz ma ustawowe prawo do lokalu wyłącznie dla siebie i członków rodziny stwierdzić należy, iż teza w tym wyroku wyrażona nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż A. P. wystąpiła do organu ABW z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej przysługującej jej i dziecku, mając świadomość, iż pomoc finansowa należy się wyłącznie osobie uprawnionej, stosownie do przysługującego udziału we współwłasności. Taką możliwość przepisy o pomocy finansowej funkcjonariuszom ABW stwarzają. W świetle postanowień § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn kwoty 4.100 zł i liczby norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszowi i każdemu członkowi jego rodziny, określonych w przepisach o zasadach przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, według uprawnień na dzień złożenia wniosku. Powyższa regulacja wprowadza możliwość przyznania wnioskującemu funkcjonariuszowi pomocy finansowej w granicach uprawnień tylko jemu przysługujących. Zatem działanie podjęte przez skarżącą nie zmierza do nadużycia prawa. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia dopiero wówczas, gdyby skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w wysokości uwzględniającej dodatkową normę zaludnienia (z uwzględnieniem konkubenta jako członka rodziny). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia Szefa ABW w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 108 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i obowiązek po stronie organu ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku A. P., z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny prawnej Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).