II SA/Wa 1711/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Z.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Z.S. w dniu 28 września 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby przed 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Wnioskodawca podał, że w okresie od [...] lipca 1986 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez 4 lata i 1 miesiąc) pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW w [...], a następnie po pozytywnej weryfikacji, przez blisko 18 lat (do [...] kwietnia 2008 r.) był funkcjonariuszem Policji. Z.S. podkreślił, że pełniąc służbę w WUSW nie brał udziału w działaniach operacyjnych, wywiadowczych, a jedynie wykonywał czynności administracyjne. Skarżący dodał, że podczas służby w Policji był pozytywnie opiniowany przez przełożonych. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec Z.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (np. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp.) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu. Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że służba skarżącego (od [...] lipca 1986 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym (4 lata i 1 miesiąc) jak i proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby tj. 18%) nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową. Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w pkt 2 tego przepisu, organ podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby w Policji. Minister dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, rozumianym nie jako potencjalne ryzyko, ale ryzyko rzeczywiste. Świadczy o tym również to, że świadczenie emerytalne skarżącego nie zostało podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., poz. 734). Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ustawy. Skarżący nie był wyróżniany, odznaczany, co prowadzi do wniosku, że nie legitymuje się bowiem wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter służby jak i warunki jej pełnienia również nie dają podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z.S. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Zdaniem skarżącego, nieco ponad czteroletnia służba na rzecz totalitarnego państwa powinna być uznana za służbę krótkotrwałą, skoro stanowiła "kilkanaście procent jego kariery zawodowej". Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że ta przesłanka nie została spełniona. W uzasadnieniu tego zarzutu Z.S. stwierdził, że w powołanym przepisie chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot: "w szczególności"). Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań, a narażeniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący podkreślił, że pełniąc służbę w Policji miał dostęp do informacji niejawnych, nigdy nie był karany dyscyplinarnie. Z.S. zarzucił ponadto naruszenie art. 77 w związku z art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi administracji wydania decyzji o określonej treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy. Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Wyżej wymienione przepisy niewątpliwie realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założenie ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy. Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącego wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie organu co do tego, że służba skarżącego (od [...] lipca 1986 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez okres 4 lat i 1 miesiąca nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna (stanowiła ok. 17 - 18% łącznego okresu służby). Ponad cztery lata służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Sąd podziela stanowisko skarżącego co do wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia dla wyniku postępowania wobec prawidłowego uznania przez organ ze służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tych samych powodów nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a powołanej ustawy. Sąd zauważa, że w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 18 % całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz.2325) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.