II SA/Wa 1715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu, uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. R. W. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. o wydanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., w związku ze śmiercią w dniu 24 marca 2006 r. matki wnioskodawcy – M. W., która była głównym najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. na czas nieoznaczony. Pismem z dnia 9 maja 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. poinformował R. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), wskazując, iż w myśl tego przepisu w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W związku z faktem, iż dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty oraz pisemne wyjaśnienia dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej nie wskazały, w ocenie organu, żadnych okoliczności pozwalających na uznanie, iż znajduje się on w sytuacji wyjątkowej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. pismem z dnia 12 lipca 2006 r. powiadomił R. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w trybie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zobowiązał R. W. do opróżnienia lokalu mieszkalnego, położnego w B. przy ulicy [...], wraz ze wszystkimi zamieszkującymi w nim osobami w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, wymeldowania wszystkich zamieszkałych w ww. lokalu osób oraz do uiszczania opłaty za używanie lokalu w wysokości 203,63 zł miesięcznie, opłat pośrednich w wysokości 143,30 zł miesięcznie i zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu, tj. 407,26 zł za każdy rozpoczęty miesiąc zajmowania, z uwzględnieniem zmian wysokości opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz wynikającego z nich odszkodowania. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w uzasadnieniu wskazując, iż przed ponownym rozpatrzeniem sprawy opróżnienia lokalu, w trybie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ I instancji powinien zakończyć postępowanie wszczęte na wniosek strony, prowadzone w trybie art. 29 powołanej ustawy. W związku z powyższym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmówił wydania stronie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. zobowiązał R. W. do opróżnienia lokalu mieszkalnego, położnego w B. przy ulicy [...], wraz ze wszystkimi zamieszkującymi w nim osobami w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r., wymeldowania wszystkich zamieszkałych w ww. lokalu osób oraz do uiszczania opłaty za używanie lokalu, opłat pośrednich i zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc zajmowania, począwszy od dnia 25 marca 2006 r., z uwzględnieniem zmian wysokości opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż strona zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Od powyższej decyzji R. W. złożył odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o jej uchylenie i przydzielenie mu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podał, iż nigdy nie otrzymał decyzji z dnia [...] października 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej R. W. do wymeldowania się z lokalu i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin początkowy zobowiązania do uiszczenia odszkodowania i w tym zakresie orzekł co do istoty, stwierdzając, iż obowiązek uiszczenia odszkodowania powstał z dniem 1 kwietnia 2006 r. W pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej została doręczona prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 44 kpa, czyli w trybie doręczenia zastępczego, poprzez przechowanie pisma przez pocztę na okres 14 dni i pozostawienie w dniach 23 i 31 października 2006 r. zawiadomień o przesyłce w skrzynce pocztowej zainteresowanego. Należało więc przyjąć, wobec braku odwołania od ww. decyzji, iż stała się ona ostateczna. Organ II instancji uznał także za bezsporne, iż lokal mieszkalny jest zajmowany przez R. W. bez tytułu prawnego od dnia śmierci najemcy lokalu, a z analizy przepisów art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności w nich wskazanych, tj. zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, organ jest obowiązany wydać decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu i wysokości należnych opłat i odszkodowań. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił jednak, że zgodnie z ww. przepisami, odszkodowanie należne jest za każdy rozpoczęty miesiąc zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Nie podzielił więc zdania organu I instancji, co do wskazania początkowego terminu powstania obowiązku uiszczenia odszkodowania i stwierdził, iż taki obowiązek powstał z dniem 1 kwietnia 2006 r. Wskazał także, że organ I instancji nie miał kompetencji do orzekania w sprawie wymeldowania z lokalu, ponieważ sprawy te, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), należą do kompetencji organów gminy. Dlatego też, decyzję organu I instancji w tym zakresie uchylił i umorzył postępowanie w przedmiocie wymeldowania z lokalu, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. Na powyższą decyzję R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. W uzasadnieniu skargi podniósł m in., że nie otrzymał wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2006 r., odmawiającej mu przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wobec czego nie mógł się od niej odwołać. Ustanowiony z wniosku skarżącego jego pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2008 r. podkreślił, iż matka R. W. zajmowała przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu, co sprawia, że skarżący wstąpił z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, zaś Wojskowa Agencja Mieszkaniowa mogła tylko i wyłącznie rozwiązać umowę najmu poprzez np. jej wypowiedzenie. Stwierdził także, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05, że zaskarżona decyzja nie może stanowić podstawy do nakazania opróżnienia lokalu przez skarżącego, a organ winien wystąpić na drogę prawną przed sądem powszechnym, jeśli uważa takie powództwo za zasadne. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Natomiast w świetle ust. 2 cytowanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że w sytuacji zaistnienia przesłanki z ust. 1 organ, na podstawie ust. 2, wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Uregulowanie to stanowi logiczną i nierozerwalną całość, co sprawia, że na tej podstawie może dojść do wydania decyzji, która powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań, gdy osoba zajmuje lokal, nie posiadając do niego tytułu prawnego. Wprowadzając omawiany przepis, ustawodawca zdecydował się zatem na jednorazowe i łączne załatwienie kwestii bezprawnego zajmowania lokalu mieszkalnego, znajdującego się w zasobach Agencji, przyjmując wymóg spełnienia tylko jednej przesłanki. Tego rodzaju rozwiązanie prawne jest wyrazem swoistego sankcjonowania przez ustawodawcę przypadków zajmowania lokali, pozostających w dyspozycji organów Agencji, przez osoby, które nie legitymują się tytułem prawnym. Orzekające w niniejszej sprawie organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zgodnie przyjęły, że R. W. nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., pomijając zupełnie w swych ustaleniach fakt, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nie został przydzielony matce skarżącego – M. W., na podstawie decyzji administracyjnej, ale tytuł prawny do jego zajmowania wynikał z umowy najmu nr [...], zawartej w dniu [...] marca 2003 r. na czas nieoznaczony, między M. W. a Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. Z umowy tej wynikało również, iż osobą uprawnioną do stałego zamieszkiwania z najemcą jest R. W. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tej kwestii, w szczególności, jakie konsekwencje w sferze praw i obowiązków skarżącego wypływają z faktu zawartej w dniu [...] marca 2003 r., przez jego matkę, umowy najmu lokalu. Podejmując decyzję administracyjną, organ związany jest regułami, zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Naruszenie powyższych przepisów ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że mocą wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów art. 20 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 20 ust. 4, a także art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.), które w sposób tymczasowy określały sytuację najemców lub lokatorów użytkujących na podstawie innego tytułu, niż decyzja administracyjna, lokale mieszkalne znajdujące się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Nie bez powodu zatem Sąd zwraca uwagę na datę zawarcia umowy najmu przez matkę skarżącego i brak rozważań organów obu instancji w tym zakresie. Z uwagi na konstytucyjną wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i stosunku prawnego, stanowiącego podstawę do korzystania z mieszkania, potwierdzając ustaloną linię orzeczniczą w tym zakresie, Trybunał uznał, że ustawodawca nie może regulować egzekucji obowiązków cywilnoprawnych w sposób dowolny. Mając na uwadze to, że prawa człowieka powinny mieć szersze gwarancje, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tryb administracyjny zastosowany w celu opróżnienia lokali mieszkalnych w trybie określonym w zaskarżonych przepisach narusza Konstytucję i powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji najemców i innych lokatorów z mieszkań WAM w stosunku do innych najemców. Powinno się tym podmiotom zagwarantować prawo do sądu w tym znaczeniu, że zarówno tytuł egzekucyjny powinien mieć formę orzeczenia sądowego, jak i dla zapewnienia ochrony jednostek, opróżnienie lokalu powinno nastąpić w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 37a cyt. ustawy jest konsekwencją zmian, które weszły w życie w dniu 1 lipca 2004 r., wprowadzonych właśnie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 10 wprowadziła zapis, że przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wprawdzie powyższe przepisy nie zostały poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego (nie mógł więc wypowiedzieć się w tej mierze), niemniej jednak analiza uzasadnienia wyroku TK może prowadzić do wniosku, że konstytucyjna gwarancja ochrony praw lokatorów winna być realizowana na równi wobec wszystkich grup lokatorów (najemców i osób zamieszkujących z nimi), zwłaszcza co do skutków cywilnoprawnych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że Państwo (organy państwowe) zobowiązane jest do podejmowania wszelkich kroków w celu zapobiegania bezdomności. W ocenie Sądu, brak w uzasadnieniach decyzji rozważań co do poruszonych wcześniej kwestii czyni wydane rozstrzygnięcia wadliwymi, a wobec przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawa wymaga ponownej analizy. Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jedyną przesłanką umożliwiającą jego zastosowanie jest zajmowanie lokalu mieszkalnego przez osobę nieposiadającą do niego tytułu prawnego. Z całą pewnością tytułu takiego R. W. nie posiada na podstawie decyzji administracyjnej, skoro doszło do wydania odmownej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i decyzję tę prawidłowo uznano za doręczoną w trybie zastępczym. W myśl powyższych wywodów, nie wyjaśniono jednak, jakie skutki dla R. W. wywołuje zawarta przez jego matkę umowa najmu, z treści której jasno wynika, że uprawnionym z umowy jest także skarżący. Wobec tego, nie można przesądzić, czy skarżący w istocie takiego tytułu do przedmiotowego lokalu nie posiada. Z drugiej zaś strony, Sąd poddaje pod rozwagę, czy zaistniałej sytuacji nie należało jednak kwalifikować jako wyjątkowej, biorąc pod uwagę nie tylko aspekt ekonomiczno – finansowy, bytowo – egzystencjalny, ale nade wszystko uwzględniając właśnie niekorzystny splot okoliczności faktycznych, zwłaszcza w kontekście zapobiegania bezdomności. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 kpa w związku z art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa), a przez to naruszony został zastosowany przepis prawa materialnego (art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.