II SA/Wa 1716/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta G., aktem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), nadał L. P. stopień nauczyciela mianowanego. W decyzji stwierdzono, że zainteresowany zdał egzamin przed komisją egzaminacyjną oraz posiada wykształcenie wyższe magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Kuratorium Oświaty w G. powiadomiło L. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania mu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Pomorski Kurator Oświaty, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność aktu nadania L. P. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że L. P. legitymuje się dyplomem ukończenia na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu [...] studiów magisterskich w zakresie pedagogiki specjalnej z [...] maja 1994 r., świadectwem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie bankowości i finansów – specjalność bankowość z [...] czerwca 1999 r. oraz dyplomem magistra studiów wyższych uzupełniających ukończonych na Wydziale Zarządzania i Ekonomii Politechniki [...] na kierunku Zarządzanie i Marketing w zakresie ekonomii i finansów z [...] listopada 2003 r. Zainteresowany, jak to wynika z analizy wpisów w indeksie studiów magisterskich, w zakresie pedagogiki specjalnej zrealizował w trakcie studiów przedmioty "wprowadzenie do informatyki" i "informatyka – zastosowanie w pedagogice". Brak jest, zdaniem organu, podstaw do uznania ukończonego kierunku studiów w zakresie pedagogiki specjalnej za zbliżony z nauczanym przedmiotem – informatyką. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Zgodnie zaś z § 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288 z późn. zm.) kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w liceach ogólnokształcących, w gimnazjach, w szkołach podstawowych posiada osoba, która legitymuje się dyplomem ukończenia: ─ studiów magisterskich na kierunku (specjalności) zgodnym (lub zbliżonym) z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, ─ studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Przez kierunek studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć należy rozumieć kierunek dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Zdaniem organu, w świetle cytowanego wyżej rozporządzenia, L. P. nie posiada wymaganych kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela informatyki. Od powyższej decyzji L. P. wniósł odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej, wnosząc o jej uchylenie. Minister Edukacji Narodowej, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji, podkreślając, iż ukończony przez skarżącego kierunek studiów nie dostarczył wystarczającej wiedzy merytorycznej do realizacji podstawy programowej informatyki w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum ogólnokształcącym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż nie można uznać kwalifikacji skarżącego do nauczania informatyki na podstawie twierdzenia zastępcy dyrektora Instytutu Pedagogiki Uniwersytetu [...], wymagane kwalifikacje nauczycieli określają bowiem, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organy oświatowe właściwe w sprawach z zakresu awansu zawodowego nauczycieli. Ponadto uznanie przez dyrektora szkoły ukończonego przez nauczyciela kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu, nie przesądza o posiadanych przez nauczyciela kwalifikacjach. Akt ten nie ma bowiem charakteru decyzyjnego i nie wywołuje skutków prawnych w sferze awansu zawodowego. Dyrektor szkoły nie jest bowiem organem uprawnionym do wyrażania w tej kwestii wiążących opinii. Zdaniem organu wydanie aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego osobie, która nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania danego stopnia, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej stała się przedmiotem skargi L. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uznał za nieuzasadnione stwierdzenie nieważności aktu nadania mu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Zaznaczył, iż w chwili wydania aktu mianowania posiadał ukończone studia wyższe na kierunku Pedagogika Specjalna, odbyte według indywidualnego programu poszerzonego o zajęcia w Katedrze Informatyki na Wydziale Matematyki, Fizyki i Informatyki Uniwersytetu [...], co dawało podstawę zarówno dyrektorowi Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...], jak i dyrektorowi Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w G. do ustalenia, że ukończony przez niego kierunek studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu informatyki. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został podjęty w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W niniejszej sprawie Pomorski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność aktu nadania L. P. stopnia nauczyciela mianowanego, jako podjętego z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia eliminującego decyzję z obrotu prawnego. Przy czym chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, a zatem – w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – o Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 9b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a-3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 z późn. zm.), warunkiem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nauczycielowi zatrudnionemu w szkole było: spełnienie przez niego wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Kwalifikacje wymagane od nauczycieli określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288 z zm.). Zgodnie z § 2-4 rozporządzenia kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej, gimnazjum oraz liceum ogólnokształcącym posiada osoba, która legitymuje się dyplomem: 1) studiów magisterskich na kierunku zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne lub 2) studiów magisterskich w specjalności zgodnej lub zbliżonej z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne lub 3) studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć lub 4) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne lub 5) legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć albo dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe lub kurs kwalifikacyjny z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć lub 6) legitymuje się dyplomem ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli w specjalności zgodnej z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć albo 7) legitymuje się dyplomem ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli w specjalności innej niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto ukończyła kurs kwalifikacyjny z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Za kierunek (specjalność) studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć należy rozumieć kierunek (specjalność) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). L. P. legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku Pedagogika w zakresie pedagogiki specjalnej wydanym w dniu [...] maja 1994 r. przez Uniwersytet [...] Wydział Nauk Społecznych, dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku Zarządzanie i Marketing, wydanym w dniu [...] grudnia 2003 r. przez Politechnikę [...], świadectwem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie bankowości i finansów, wydanym w dniu [...] czerwca 1999 r. przez Uniwersytet [...]. Nadto legitymuje się zaświadczeniem wystawionym przez zastępcę dyrektora Instytutu Pedagogiki Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., z którego wynika, że L. P. odbył studia według planu indywidualnego, poszerzonego o zajęcia w Instytucie Pedagogiki, w Instytucie Psychologii oraz Katedrze Informatyki na Wydziale Matematyki, Fizyki i Informatyki w Uniwersytecie [...] i posiada pełne uprawnienia do nauczania przedmiotu informatyka w szkole podstawowej, gimnazjum i ponadgimnazjalnej. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, iż skarżący nie posiada wystarczającej wiedzy merytorycznej do realizacji podstawy programowej informatyki w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum ogólnokształcącym. Z tego wyprowadzono wniosek o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności aktu nadania L. P. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Zakwestionowano zatem poziom przygotowania zawodowego skarżącego do nauczania informatyki w szkole średniej poprzez nieprzydania przedstawionym przez niego dokumentom mocy, jaką winny posiadać, by mogły potwierdzić istnienie podstaw do nadania aktu mianowania. Odwołując się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie sposób pominąć, że zarówno ustawa – Karta Nauczyciela, jak i cytowane wcześniej rozporządzenie, nie wskazują w sposób wyraźny, jakie dokumenty mają zaświadczać o spełnieniu wymagań kwalifikacyjnych przez nauczyciela ubiegającego się o stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w danym rodzaju i typie szkoły. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub skończonego zakładu kształcenia nauczycieli, jedynie w przypadku wymagań pedagogicznych wskazuje, że o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom lub inny dokument wydany przez szkołę wyższą, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli i świadectwo ukończenia pedagogicznego kursu kwalifikacyjnego w tym zakresie. Skarżący legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku Pedagogika w zakresie pedagogiki specjalnej, wydany w dniu 11 maja 1994 r. przez Uniwersytet [...]. Natomiast w § 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia określono jedynie, iż kierunek (specjalność) studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć jest to kierunek (specjalność) dająca dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. W tym zakresie skarżący legitymuje się dokonanymi przez dyrektorów Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w G. i Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w G. ustaleniami zbliżoności ukończonego kierunku studiów z nauczanym przedmiotem (z dnia [...] maja 1999 r. i [...] października 2005 r.) oraz zaświadczeniem Uniwersytetu [...] Instytutu Pedagogiki Wydziału Nauk Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r., które to dokumenty orzekający w trybie zwykłym Prezydent Miasta G. uznał za wskazujące, w świetle obowiązującego rozporządzenia, na dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu informatyki w szkole średniej. Organ, dokonując interpretacji przepisów rozporządzenia, wyszedł najpewniej z założeń wykładni systemowej, jednakże nawet, gdyby przyjąć, iż naruszył § 1 pkt 4 rozporządzenia, to błąd ten nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Sama kwestia wykładni przepisu nie może być podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędy wykładni nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Z tych względów, Sąd uznał wydane w trybie nadzwyczajnym decyzje za nieprawidłowe i uchylił je. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.