II SA/Wa 1719/07

II SA/Wa 1719/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 7 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Wa 1719/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji "Zastępcy Kwatermistrza Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K." z dnia [...] grudnia 1962 r. o przydziale funkcjonariuszowi MO, A. D. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. [...] (obecnie Al. B.). Postępowanie nadzorcze w tej sprawie zainicjowała córka A. D. – M. R. Organ wskazał w uzasadnieniu m.in., że z przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227 ze zm.) wynikało, iż na mieszkania funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej mogły być przeznaczane m.in. samodzielne lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych. Sam fakt przydziału mieszkań, które mogły być przekazywane Milicji przez ówczesne organy administracji, daje podstawę objęcia tych mieszkań prawem dyspozycyjności. Po wniesieniu odwołania M. R. od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten powtórzył ustalenia Komendanta Głównego Policji, iż lokal został przydzielony na rzecz A. D. decyzją z dnia [...] grudnia 1962 r., choć Wydział Spraw Lokalowych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. przekazał ten lokal do dyspozycji Komendy Wojewódzkiej MO w K. decyzją z dnia [...] lutego 1963 r. Po śmierci A. D. uprawniona do lokalu była jego żona J. D., która zmarła w roku 2004. W lokalu pozostała jej córka M. R. wraz z dziećmi i mężem. Organ nie zgodził się z oceną skarżącej, że decyzja z [...] grudnia 1962 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w tym czasie organy MO miały kompetencje do przydziału lokali mieszkalnych, wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.). Także stosowne zarządzenie nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1962 r. określało katalog mieszkań, jakie mogą być przydzielane jednostkom MO i nie wskazywał przy tym formy, w jakiej lokale mogą być przydzielane tym jednostkom przez poszczególne organy prezydiów rad narodowych. Do tych mieszkań nie stosowało się przepisów obowiązującego wówczas prawa lokalowego (ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe). Art. 30 ust. 1 punkt 7 w zw. z art. 64 ust. 2 punkt 7 tej ustawy stanowił bowiem, że do mieszkań przeznaczonych na zakwaterowanie funkcjonariuszy MO przepisów tej ustawy, nie stosuję się. Pozostawanie lokalu w dyspozycji MO nie zostało co prawda zdefiniowane, ale oznacza ono uprawnienie do każdorazowego wskazania w drodze decyzji administracyjnej najemcy lokalu. Lokal ten pozostawał w faktycznej dyspozycji organów MO, co wystarczało, aby nim zadysponować na rzecz A. D.. Przekazanie mieszkania pomiędzy właścicielem a organem MO, mogło mieć każdą formę, w tym porozumienia. Zachowanie szczególnej formy było zbędne. Wadliwość formy (decyzja), w jakiej przydzielono lokal organom MO, nie ma wpływu na ważność decyzji o przydziale lokalu na rzecz A. D., gdyż podstawa prawna takiego przekazania lokalu pomiędzy organami administracji, a organami Milicji Obywatelskiej, istniała. Obydwie strony tego "stosunku zobowiązaniowego" (Prezydium Rady Narodowej i MO) nie kwestionowały go, a prawo dyspozycji jest w dalszym ciągu realizowane. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 i 107 Kpa. Ponadto powtórzyła, że przydział mieszkania na rzecz organów MO został dokonany formalnie dopiero [...] lutego 1963 r., a dokonano go decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K.. Ten przydział został poprzedzony zezwoleniem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. z dnia [...] listopada 1962 r., które dotyczyło zamiany mieszkań pomiędzy lokatorem mieszkania przy Al. S. w K., a Komendą MO Województwa K. Na mocy tego zezwolenia, udzielonego na podstawie obowiązującego wówczas Prawa lokalowego, dotychczasowy dysponent mieszkania przy Al. S. w K., tj. Komenda MO, mogła objąć mieszkanie przy ul. M. (obecnie Al. B.), które następnie przydzielono A. D., a lokator mieszkania przy ul. M. mógł objąć mieszkanie przy Al. S. Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostatecznymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdziło nieważność obydwu decyzji Prezydiów Dzielnicowej Rady Narodowej, tj. z dnia [...] listopada 1962 r. i z dnia [...] lutego 1963 r. Skarżąca zarzuciła organowi, tj. MSWiA, że w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do decyzji SKO, nie odnosi się też do wniosku o przeprowadzenie dowodu z tych decyzji. Decyzje SKO potwierdzają, że organy MO nie miały prawa dysponować mieszkaniem przy obecnej Al. B. Decyzja z dnia [...]grudnia 1962 r. przydzielająca lokal na rzecz A. D. jest więc, w jej ocenie, nieważna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, że przydzielenie lokalu na rzecz organów MO było wadliwe, gdyż według ówczesnego Prawa lokalowego możliwe było przekazanie lokalu pomiędzy osobami fizycznymi, ale to nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dysponowanie lokalem przez MO było faktem, a taki fakt oznaczał prawo dyspozycji i wystarczał do przydzielenia lokalu na rzecz A. D.. Nie zaszła więc przesłanka nieważności decyzji z dnia [...]grudnia 1962 r., określona w art. 156 § 1 punkt 2 Kpa. Przy piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r. skarżąca przesłała kopie dwóch decyzji SKO w K. z dnia [...] października 2007 r. utrzymujących w mocy decyzje z dnia [...]czerwca 2007 r. Podała też m.in., że lokal został w 1996 r. przekazany właścicielowi, zatem jako nieprawdziwe oceniła twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że prawo jego dyspozycji jest nadal realizowane. Ponadto skarżąca powtórzyła swoje stanowisko w piśmie z dnia 30 stycznia 2008 r. Zauważyła, że niedopuszczalne było przydzielenie mieszkania na rzecz podmiotu nie będącego osobą fizyczną, tj. organów MO. Mieszkanie przy ul. M. zostało przydzielone po interwencji Służby Bezpieczeństwa, która zamierzała wprowadzić A. D. w środowisko ideologicznie obce dla totalitarnego państwa. Zarówno jednak rodzina A. D., jak też organy MO i organy lokalowe, miały pełną świadomość bezprawności zamiany mieszkania, dokonanej wskutek zezwolenia z dnia [...] listopada 1962 r. i przydziału dokonanego decyzją z dnia [...] lutego 1963. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż według Sądu ocenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 Kpa, nie została poddana decyzja "Zastępcy Kwatermistrza Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K." z dnia [...] grudnia 1962 r. o przydziale lokalu mieszkalnego, lecz decyzja pochodząca od właściwego organu, którym był Komendant Wojewódzki Milicji Obywatelskiej w K. Podpisanie tej decyzji przez osobę piastującą funkcję zastępcy kwatermistrza nie oznacza, że organem wydającym tę decyzję był tenże zastępca. Z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej wynikała podstawa do otrzymania przez funkcjonariusza MO mieszkania służbowego w miejscowości, w której pełnił służbę. Minister Spraw Wewnętrznych określić miał zasady i normy otrzymywania tych mieszkań przez funkcjonariuszy. Słusznie wskazuje organ, że zasady te wynikały z wydanego w dniu 16 stycznia 1962 r. zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i Centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Istotne jest, że choć zarządzenie to nie spełniało wymogów powszechnie obowiązującego aktu normatywnego (już choćby z powodu braku odpowiedniej promulgacji), to jednak faktycznie określało ono formę, jaka wymagana była dla skutecznego przydzielenia mieszkania na rzecz funkcjonariusza i jego rodziny. Otóż zarządzenie to pozwalało przydzielić mieszkanie, wtedy gdy pozostawało ono "w dyspozycji" organów MO. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO, jak też ustawa z dnia 30 stycznia tego roku Prawo lokalowe, umożliwiały przekazywanie mieszkań na rzecz zakwaterowania Milicji Obywatelskiej, a następnie przydzielania ich na rzecz funkcjonariuszy, niezależnie od tytułu prawnego do tego lokalu. Funkcjonariusz mógł otrzymać mieszkanie, jeśli pozostawało ono w dyspozycji, inaczej mówiąc – w posiadaniu organów MO. Zauważyć należy, że analogicznej formuły używała w art. 82 ustawa z dnia 31 lipca 1982 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.) - na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczało się, na podstawie tego przepisu, lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane m.in. od terenowych organów administracji państwowej. Także obecnie obowiązujący art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przesądza, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy. Wszystkie te przepisy nie uzależniają możliwości przydzielania lokalu na rzecz policjanta (milicjanta) od tytułu prawnego organów Policji (Milicji Obywatelskiej) do tego lokalu, lecz stanowią jedynie, że lokal może być przedmiotem przeznaczenia dla funkcjonariusza, o ile tylko zaszły dwa warunki natury faktycznej: lokal taki pozostaje w dyspozycji organu przydzielającego, a nadto w dyspozycji tej znalazł się po uzyskaniu od m.in. organów administracji, bądź - aktualnie – gminy jako właściciela. Zasadnie zatem ocenił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że z punktu widzenia przepisów obowiązujących w 1962 r., jak też przepisów aktualnych, nie ma znaczenia forma, w jakiej lokal został uzyskany. Nie chodzi przy tym o formę pisemnej decyzji administracyjnej, czy o jakąkolwiek formę szczególną – istotne było i nadal jest jedynie, aby nastąpiło faktyczne uzyskanie lokalu. Stanowisko skarżącej, że takie uzyskanie powinno być zgodne z przepisami szczególnymi, zwłaszcza z obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prawem lokalowym, nie ma podstaw prawnych. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że dla przeprowadzonego postępowania nadzorczego bez znaczenia jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. i dnia [...] lutego 1963 r. Owszem – zezwolenie na zamianę lokali oraz późniejsze przydzielenie lokalu przy ul. M. w K. na rzecz Komendy MO, rażąco naruszały ówczesne Prawo lokalowe, ale okoliczność ta nie zmienia faktu, że w dniu 1 grudnia 1962 r. lokal ten pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego MO w K., a został on uzyskany, w sposób faktyczny, od ówczesnego organu administracji, czyli prezydium rady narodowej. Wydanie dopiero w dniu [...] lutego 1963 r. decyzji przydzielającej ten lokal na rzecz Milicji Obywatelskiej nie zmieniło faktu, że lokal ten pozostawał w dyspozycji MO już w dniu 1 grudnia 1962 r. Tej faktycznej okoliczności nie zmieniały też przyczyny, dla których przedmiotowy lokal został przydzielony organom MO, a wcześniej A. D.. Nawet jeśli rzeczywiście, jak wynika z pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2008 r., inicjatorem zamiany mieszkań i przydzielenia lokalu przy ul. M. w K. na rzecz A. D., a następnie przydzielenia go formalnie na rzecz MO, była ówczesna Służba Bezpieczeństwa, to pozostaje to bez wpływu na fakt, że w dniu 1 grudnia 1962 r. lokal ten pozostawał w dyspozycji Wojewódzkiego Komendanta MO w K., a uzyskano go już w tej dacie od Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Z tego punktu widzenia nie ma też znaczenia, że w postępowaniu administracyjnym, w którym rozporządzono mieniem osób fizycznych i w którym wydano decyzję z dnia [...] lutego 1963 r., nie brały udziału te osoby. Decyzja ta jest bowiem bez znaczenia dla jedynej prawnie istotnej okoliczności dysponowania lokalem przez Wojewódzkiego Komendanta MO w K. i wcześniejszego, faktycznego uzyskania lokalu od Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Niezasadnie natomiast wywodzi organ, że prawo dyspozycji do przedmiotowego lokalu jest nadal realizowane. Jak wynika z pisma skarżącej z 23 stycznia 2008 r. oraz dołączonego do niego pisma z 19 lipca 2006 r. – lokal ten został zwrócony właścicielom. Niemniej przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym była decyzja wydana w dniu [...] grudnia 1962 r. i podlegała ona badaniu z punktu widzenia okoliczności prawnych i faktycznych z tej właśnie daty. Zmiany stanu faktycznego zaistniałe ponad 40 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mają wpływu na ocenę jej ważności. Odnośnie zarzutów natury procesowej zawartych w skardze, Sąd podzielił ocenę skarżącej, iż organ powinien odnieść się do kwestii znaczenia decyzji SKO w K., stwierdzających nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. i z dnia [...] lutego 1963 r., w postępowaniu nadzorczym. Niemniej brak stanowiska organu w tym względzie nie stanowił na tyle istotnego uchybienia procesowego, aby konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wyjaśniono – decyzje SKO w K. nie mają wpływu na ocenę ważności decyzji z dnia [...] grudnia 1963 r., gdyż uzyskanie lokalu nie wymagało żadnej szczególnej formy, zwłaszcza formy decyzji administracyjnej. Co więcej – takiej formy w niniejszej sprawie mieć nie mogło, gdyż stały temu na przeszkodzie przepisy ówczesnego Prawa lokalowego. Uzyskanie tego lokalu oraz jego dysponowanie przez organy MO było niekwestionowanym faktem. Nadanie temu uzyskaniu lokalu i to ex post, formy decyzji, było zbędne i oczywiście rażąco naruszało prawo, ale dla skuteczności i ważności przydziału mieszkania na rzecz A. D. stanowiło to okoliczność bezprzedmiotową. Skarżąca sama zresztą nie jest konsekwentna w swoich zarzutach – z jednej bowiem strony akcentuje fakt, że decyzja przydzielająca formalnie lokal na rzecz MO zapadła blisko 3 miesiące po decyzji przydzielającej lokal jej ojcu, ale jednocześnie nie zauważa, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1963 r. wydanie jej dopiero po 1 grudnia 1962 r. nie ma żadnego znaczenia. Należy bowiem przyjąć, że decyzja z dnia [...] lutego 1963 r. nigdy skutecznie nie zaistniała w obrocie prawnym. Takie są bowiem skutki stwierdzenia nieważności decyzji - eliminuje ono tę decyzję z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Można zatem stwierdzić, że przedmiotowy lokal przy obecnej Al. B. w K. nigdy nie został w formalny, szczególny sposób uzyskany przez organy MO (chyba, że później taki akt formalnego uzyskania został wydany, co jednak nie wynika z akt postępowania), ale pomimo tego mógł on zostać przekazany na rzecz A. D., gdyż pozostawał on w faktycznej dyspozycji MO po faktycznym uzyskaniu od ówczesnego organu administracji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Decyzja z dnia 1 grudnia 1962 r. nie zawiera żadnej kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 Kpa.