II SA/Wa 1719/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą, na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 148 w zw. z art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia P. S. z zawodowej służby wojskowej. Powyższe decyzje zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. S., rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek złożonego wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez skarżącego. Od decyzji tej P. S. nie złożył odwołania, wobec czego stała się ona prawomocna. Następnie, 15 kwietnia 2008 r., skarżący wniósł do Szefa Sztabu Generalnego WP oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli w zakresie wypowiedzenia stosunku służbowego. Wezwany pismami z dnia 25 kwietnia 2008 r. oraz z dnia 30 maja 2008 r. do sprecyzowania poprzez wskazanie podstawy prawnej i faktycznej żądania, w piśmie z dnia 16 maja 2008 r. P. S. wyjaśnił, że z uwagi na złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu stosunku służbowego pod wpływem groźby wystawienia niedostatecznej opinii służbowej, a więc dotkniętego wadą w rozumieniu art. 82 – 88 Kodeksu cywilnego wniósł o 1) wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 kpa i uchylenie rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, albo o 2) uchylenie rozkazu na podstawie art. 154 § 1 kpa z uwagi na słuszny interes strony, albo o 3) stwierdzenie nieważności rozkazu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r. skarżący wyjaśnił, że wniósł o wzruszenie prawomocnego rozkazu personalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 kpa, natomiast pozostałe podstawy prawne podał jako ewentualne. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego WP odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Szef Sztabu Generalnego WP podkreślił, że skarżący już w chwili składania wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej znał okoliczności stanowiące powoływaną przez niego podstawę wznowienia postępowania. Zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć co najmniej od daty doręczenia P. S. rozkazu personalnego, czyli od dnia 15 grudnia 2006 r., stąd wniosek ten mógł być wniesiony najpóźniej 15 stycznia 2007 r. Organ I instancji wyjaśnił również, iż gdyby uznać, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia jest data zwolnienia ze służby, czyli 30 kwietnia 2007 r., to termin miesięczny na wniesienie wniosku upłynąłby 31 maja 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wskazał, że organ I instancji błędnie określił termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego termin ten należy liczyć od dnia 15 kwietnia 2008 r., czyli od dnia, w którym Szef Sztabu Generalnego WP dowiedział się o nowej okoliczności, jaką było oświadczenie woli skarżącego o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o wypowiedzeniu. Oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków wcześniejszego oświadczenia woli jest, zdaniem skarżącego, nowym dokumentem, nieznanym Szefowi Sztabu Generalnego w dniu wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, a termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, ponieważ oświadczenie o uchyleniu zostało złożone przed upływem roku od momentu, gdy ustał stan groźby, a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 88 Kodeksu cywilnego. Skarżący podniósł ponadto, że nie została rozpatrzona jego skarga wniesiona w trybie art. 227 kpa, a dotycząca wskazania istoty czynu zabronionego, leżącego u podstaw całej sytuacji skarżącego, w tym również niewykonania prawomocnej decyzji o wyznaczeniu na stanowisko. Decyzja ta powinna być przekazana drogą służbową przez przełożonego (Dyrektora Departamentu Kontroli) do podwładnego (Szefa delegatury Departamentu Kontroli), stąd skarżący nie mógł zawiadomić organów ścigania o zaistniałej sytuacji, ponieważ legitymację w tym zakresie posiadał jedynie właściwy przełożony, jeśli nie wszczął wcześniej postępowania dyscyplinarnego, które, pomimo wniosku skarżącego, nie zostało zapoczątkowane. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli w zakresie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest nieistotne dla postępowania, ponieważ zostało złożone na podstawie art. 88 Kodeksu cywilnego, co wyklucza możliwość jego skontrolowania w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ II instancji podzielił stanowisko w kwestii obliczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, ustalając, że bieg terminu należy liczyć od dnia doręczenia skarżącemu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej dodał również, że kwestie wznowienia postępowania administracyjnego są w całości uregulowane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjmując, iż stan groźby istniał w chwili wydania decyzji, ale nie był wtedy znany organowi, to Minister uznał, że skarżący podał właściwą przesłankę wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Natomiast z uwagi na to, że skarżący już w chwili otrzymania decyzji o wypowiedzeniu wiedział o tej okoliczności, Minister Obrony Narodowej uznał, że nie został dochowany termin do wniesienia wniosku, ponieważ wniosek ten złożono dopiero 15 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącego organ wyjaśnił, że nieprawidłowe jest powoływanie się przez skarżącego na konieczność uznania jego oświadczenia o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli za dowód w sprawie, ponieważ nie istniało ono w dniu wydania decyzji. Minister Obrony Narodowej wyjaśnił również, że w postępowaniu o wznowienie nie jest możliwe zbadanie sprawy pod kątem zastosowania art. 154 § 1 kpa. W skardze P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Skarżący zarzucił decyzji z [...] września 2008 r. 1) naruszenie przepisów o właściwości organów administracji z uwagi na podpisanie decyzji przez osobę nieposiadającą upoważnienia, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, czyli art. 138 § 1 ust. 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o wznowieniu postępowania, 3) naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący wyjaśnił, iż oświadczenie o wypowiedzeniu zostało złożone w okolicznościach noszących znamiona przestępstwa i pod wpływem groźby wystawienia niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Stan ten ustał w chwili upływu okresu wypowiedzenia, czyli 30 kwietnia 2007 r., a oświadczenie o uchyleniu się od skutków wypowiedzenia zostało złożone 15 kwietnia 2008 r., a więc z zachowaniem rocznego terminu przewidzianego w art. 88 Kodeksu cywilnego. Tymczasem sposób obliczania początku biegu terminu przyjęty przez organy orzekające w sprawie skraca zarówno miesięczny termin z art. 148 § 1 kpa, jak również roczny termin z art. 88 Kodeksu cywilnego. Ponadto P. S. podniósł zarzut naruszenia właściwości rzeczowej, ponieważ uznał, że zaskarżoną decyzję podpisała osoba nieposiadającą odpowiedniego upoważnienia. Skarżący przyjął bowiem, że decyzje w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych należą do wyłącznej kompetencji Ministra Obrony Narodowej, natomiast możliwość ich wydawania przez sekretarza stanu ograniczona jest do okresu nieobecności Ministra i tylko na podstawie pełnomocnictwa. W skardze skarżący zażądał również udziału prokuratora wojskowego, ponieważ uznanie, iż wypowiedzenie zostało złożone w wyniku przestępstwa, umożliwiłoby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe rozważania faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeśli postępowanie, w którym zapadła taka decyzja, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych (por. B. Adamiak - B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. 8, s. 627). Zaliczane jest do jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, ponieważ jego celem jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. Wznowienie postępowania uregulowane zostało całościowo w powoływanej wyżej ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem w pierwszej kolejności organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania sprawdza czy jest on dopuszczalny z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych, a także czy strona zachowała termin do jego wniesienia. Wystąpienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek negatywnych skutkuje odmową wznowienia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest ustalenie zarówno początku biegu, jak i terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Organy administracji publicznej obydwu instancji ustaliły bowiem, że dniem, od którego zaczął biec miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, jest dzień doręczenia skarżącemu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Ustalenia te zostały zakwestionowane przez P. S., który przyjął, że początkiem biegu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie jest dzień ustania stosunku służbowego. Nadto według skarżącego, skoro wypowiedzenie stosunku służbowego jest oświadczeniem woli i zostało wniesione pod wpływem groźby uzyskania negatywnej ogólnej opinii służbowej, to bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie należy liczyć od chwili ustania groźby, czyli od dnia ustania stosunku służbowego. Natomiast powołując się na treść art. 88 Kodeksu cywilnego, skarżący wywodził, że uchylenie się od skutków oświadczenia o wypowiedzeniu złożonego pod wpływem groźby jest możliwe w ciągu roku od chwili, kiedy stan obawy ustał i w tym też terminie strona ma prawo wystąpić skutecznie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu prawidłowej interpretacji stanu prawnego w kontekście sytuacji faktycznej dokonały organy administracji publicznej. Przepis art. 148 § 1 kpa precyzyjnie wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania może być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. O podstawie wznowienia postępowania skarżący, jak sam przyznaje, wiedział już w chwili składania wypowiedzenia stosunku służbowego. W dacie tej nie była jeszcze wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, a z uwagi na związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia stronie oraz możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją, to termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie należy liczyć właśnie od dnia doręczenia decyzji skarżącemu. Powoływanie się natomiast przez skarżącego na terminy uregulowane w Kodeksie cywilnym jest bezzasadne, ponieważ kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilnego, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tymczasem stosunki służbowe żołnierzy zawodowych, na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), poddane zostały reżimowi ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatem również przepisy tej ustawy muszą być stosowane w niniejszej sprawie. Ponadto, powoływanie się przez skarżącego na nowy dowód w sprawie, czyli oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli jest bezzasadne, ponieważ oświadczenie to nie istniało w chwili wydawania decyzji. Tymczasem przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa wyraźnie określa, że tylko nowy dowód, który istniał w dniu wydania decyzji, ale nie był znany organowi wydającemu decyzję, mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania, uregulowaną w tym przepisie. W ocenie Sądu niezasadny jest również wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie właściwości rzeczowej i podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. Pozostawienie danej kwestii do wyłącznej decyzji Ministra Obrony Narodowej nie oznacza nakazu ich podejmowania tylko przez piastuna organu. Istnieje bowiem możliwość udzielenia określonemu pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej pełnomocnictwa do załatwiania spraw w imieniu organu, ale w ustalonym zakresie (art. 268a kpa). Udzielenie pełnomocnictwa w trybie art. 268a kpa nie zmienia właściwości rzeczowej organu, ale tylko upoważnia inną niż organ osobę (pracownika jednostki organizacyjnej) do wykonywania kompetencji organu. Zgodnie z upoważnieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. MON nr 13, poz. 171), wydanym na podstawie art. 268a kpa, osobą właściwą do wydawania decyzji w imieniu Ministra w II instancji w sprawie wniosku o wznowienie postępowania jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów o właściwości, ponieważ zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę odpowiednio do tego umocowaną. Czesław Piątas, który piastował w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowisko Sekretarza Stanu, na mocy powołanego wyżej zarządzenia z dnia 18 czerwca 2008 r. posiadał stosowne upoważnienie Ministra Obrony Narodowej do działania w imieniu Ministra. Odnosząc się natomiast do wniosku P. S. dotyczącego zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu wyjaśnić należy, że skarżący, poinformowany przez Sąd o możliwości osobistego zawiadomienia prokuratora, w dniu 4 lutego 2009 r. skorzystał z tej możliwości i jego wniosek jest obecnie przedmiotem postępowania sprawdzającego prowadzonego przez Prokuratora Wojskowego Prokuratury Garnizonowej w W. Jednocześnie zauważyć należy, że do rozpoznania pozostają dwa wnioski skarżącego o 1) uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa oraz o 2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.