II SA/Wa 172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.H. i K.Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz A.H. i K.Z. solidarnie kwotę 657 zł (sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A.H. i K.Z. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. zobowiązującej A.H. oraz K.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc, począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że lokal mieszkalny przy ul. [...] o strukturze 1 pokój + kuchnia, o powierzchni użytkowej podstawowej 19,28 m2 i użytkowej 36,17 m2 został przydzielony J.Z. jako żołnierzowi zawodowemu na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r., wydanego przez Szefa Wydziału Zakwaterowania Ministerstwa Obrony Narodowej. W nakazie zostali uwzględnieni żona A.Z. obecnie H. oraz syn K.Z. W 1956 r. J.Z. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej bez zachowania uprawnień do wojskowego świadczenia emerytalno-rentowego. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 1959 r. Sąd Rejonowy w W. orzekł rozwiązanie przez rozwód związku małżeńskiego J. i A.Z. J.Z. wyprowadził się i z nową rodziną zamieszkał w lokalu własnościowym przy ul. [...]. W latach 70-tych A.Z. wyjechała za granicę i zawarła związek małżeński z obywatelem A. J.H. i zamieszkała w W. Syn K.Z.i z żoną L. od [...] grudnia 1982 r. zamieszkał w nieruchomości, której był współwłaścicielem przy ul. [...] w W. Lokal nr [...] przez wiele lat był podnajmowany. W 1992 r. został orzeczony rozwód związku małżeńskiego K. i L.Z. K.Z. w celu zwolnienia go ze zobowiązania zwrotu pożyczki udzielonej przez swoją matkę A.H. przekazał na jej rzecz aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1996 r. posiadany udział w nieruchomości przy ul. [...] w W. W dniu [...] czerwca 1996 r. A.H. i J.Z. oświadczyli przed notariuszem, że zrzekają się nakazu dotyczącego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] na rzecz syna K.Z. W dniu [...] listopada 1997 r. A.H. wymeldowała się z tego lokalu. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] WAM w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. uchylił imienny nakaz przydziału z dnia [...] listopada 1954 r., wydany na rzecz J.Z. Powyższe zostało wydane w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), zgodnie z którym osoby zajmujące lokale mieszkalne w zasobach Agencji obowiązane były przekazać do dyspozycji te lokale w razie posiadania lub uzyskania przez nie albo ich małżonków innego lokalu mieszkalnego. A.H. nie zwolniła przedmiotowego lokalu i zajmuje go bez tytułu prawnego. W stosunku do K.Z. droga sądowa jest niedopuszczalna i mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu [...] stycznia 2002 r. K.Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] WAM w W. z wnioskiem o stwierdzenie uprawnień do kwatery. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2003 r. organ stwierdził, że K.Z. nie nabył uprawnień do ww. osobnej kwatery stałej. Od decyzji ww. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. uchylił decyzję organu I instancji w całości, stwierdzając iż wnioskodawca nie nabył uprawnień do osobnej kwatery stałej i umorzył postępowanie w zakresie ustalenia tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowego lokalu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r. oddalił skargę K.Z. Sprawa A.H. była również rozpatrywana w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu i Minister Obrony Narodowej nie wyraził zgody na przydział przedmiotowego lokalu w tym trybie. W dniu [...] lipca 2003 r. A.H. wniosła do Sądu Rejonowego dla W. [...] pozew przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o ustalenie, że wstąpiła z mocy prawa z dniem [...] lipca 2002 r. w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd Rejonowy dla W. [...] oddalił powództwo skarżącej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zwrócił się do Urzędu [...] z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych i udzielenie informacji na temat osób zameldowanych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, a także wystąpił do Zespołu Zarządców Nieruchomości WAM z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w ww. lokalu. Ustalono, że w lokalu na pobyt stały zameldowani są K.Z., D.Z. i A.H. Nikogo w domu nie zastano i uzyskano informację, że K.Z. i A.H. obecnie przebywają za granicą. Wobec tego, że A.H. i K.Z. zajmują lokal bez tytułu prawnego, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] listopada 2007 r. powiadomił ww. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajmowania przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego. W dniu [...] grudnia 2008 r. Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich [...] poinformowała, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] zameldowani są A.H., K.Z., D.Z., a także poinformowano, że osoby te nie korzystają z lokalu. W dniu [...] stycznia 2009 r. K.Z. poinformował, że w lokalu mieszka z matką, ale przebywają za granicą oraz że jego syn D. nie żyje. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. umorzył postępowanie w stosunku do zmarłego D.Z. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zobowiązał A.H. oraz K.Z. do opróżnienia lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] oraz uiszczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200 % wartości opłat należnych za lokal mieszkalny. Od decyzji wniesiono odwołanie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podkreślił, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., zgodnie z którym osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty od odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 37a ust. 2, w przypadku o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz należnych opłat i odszkodowań. Tryb określony w przepisie nie jest fakultatywny, lecz obligatoryjny. Ustawodawca obowiązek wydania decyzji w przedmiocie uiszczenia wyżej określonych opłat wiąże z faktem zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Dalej organ podał, że w sprawie bezsporne jest, że A.H. i K.Z. zajmują lokal nr [...] przy ul. [...] w W. bez tytułu prawnego, wobec tego tryb administracyjny w sprawie opróżnienia lokalu jest w stosunku do stron zasadny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., iż wydane decyzje są wadliwe, ponieważ nie wiadomo na którego z adresatów decyzji nałożono obowiązki określone w rozstrzygnięciu, nie ustalono, aby lokal był zajmowany bez tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2011 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podziela, a ponadto Sąd wziął pod uwagę również inne okoliczności, zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżacego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który został wskazany jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz opłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Natomiast zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, w przypadku o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Wobec powyższego, zgodnie z treścią cytowanego art. 37a, organ wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz należnych opłat i odszkodowań. Wymaga szczególnego podkreślenia, że przepis ten zawiera zamknięty katalog części składowych komparycji decyzji, tak więc organ nie jest uprawniony do wydawania decyzji o innej osnowie niż w nim wymieniona, nie może zmieniać ani modyfikować uregulowań ustawowych. Podkreślić należy, że uregulowanie prawne zawarte w ust. 2 art. 37a powołanej wyżej ustawy stanowi logiczną i nierozerwalną całość, a więc decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie opróżnienia lokalu oraz należnych opłat i odszkodowań, to z brzmienia przepisu wynika, że nie wystarczy samo potwierdzenie tego faktu i określenie momentu, od którego taki obowiązek istnieje. Ustawa bowiem wyraźnie wskazuje, iż należy określić wysokość należnych opłat i odszkodowań. Brak określenia konkretnej wysokości kwoty należnych opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich i kwoty odszkodowania naruszy przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Nie będzie stanowiło prawidłowego wykonania przepisu art. 37a ust. 2 określenie konkretnej wysokości opłat i odszkodowania w odrębnym piśmie. Pismo jako takie nie może nakładać na stronę żadnych uprawnień i obowiązków. Tylko decyzja administracyjna jest aktem, który takie skutki wywołuje i tylko ona jest podstawą do dochodzenia w stosunku do niej roszczeń. Stąd też, aby organ mógł skutecznie dochodzić od skarżącego należnego odszkodowania, a z drugiej strony, by skarżący mógł poddać kontroli instancji rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto należy również wskazać, że zaskarżona decyzja posiada dwóch adresatów A.H. i K.Z., ale nie określa, w jaki sposób każdy z nich został obciążony należnymi opłatami i odszkodowaniem. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.