II SA/Wa 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącego M. K. od Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej także "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 r. ze zm., zwanej dalej także "ustawą"), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm., zwanego dalej także "rozporządzeniem"), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. orzekającą o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. [...] Straży Granicznej M. K. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej [...], działając na podstawie art. 101 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 93 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2, § 5 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] przydzielił [...] M. K. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. tj. w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy, o powierzchni użytkowej [...], co odpowiada liczbie przysługujących mu norm zaludnienia, tj. 31,40 m2 powierzchni mieszkalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podkreślił, że [...] Straży Granicznej M. K. pełni obowiązki służbowe w Placówce [...] Oddziału Straży Granicznej w Z., a od dnia [...] marca 2000 r. jest w służbie stałej. Ponieważ z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Straży Granicznej, M. K. przydzielono taki lokal, realizując jego wniosek z dnia [...] lutego 2005 r. w tym zakresie, tj. o przydział lokalu mieszkalnego, o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia (31,40 m2) i położony w miejscowości pobliskiej w stosunku do tej, w której funkcjonariusz pełni służbę. Od powyższej decyzji M. K. złożył przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej podnosząc, iż organ I instancji przydzielając mu wymieniony wyżej lokal mieszkalny dopuścił się obrazy art. 101 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 93 ustawy poprzez nieuzasadnione przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego oraz art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu odwołania w szczególności podniósł, że od dnia [...] marca 2006 r. jest właścicielem mieszkania położonego w C. przy ul. [...] i tym samym potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny są, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaspokojone. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej także "KG SG"; "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że M. K. zgodnie z ustawą o Straży Granicznej posiada prawo do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Wskazał, że na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się na jego pisemny wniosek lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Na tej podstawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] przydzielił wnioskującemu lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu normom zaludnienia (31.40 m2), położony w miejscowości pobliskiej w stosunku do tej, w której funkcjonariusz pełni służbę. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu wskazał, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się od czasu złożenia przez funkcjonariusza wniosku o przydział lokalu, tj. od dnia [...] lutego 2005 r., gdyż w dacie złożenia wymienionego wniosku funkcjonariusz nie posiadał w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej i okoliczność ta mimo upływu lat nie zmieniła. Nabycie zaś przez odwołującego lokalu w C., jako miejscowości dalszej stosunku do pełnienia służby, nie mka wpływu na kwestię realizacji uprawnienia strony do lokalu mieszkalnego i pozostaje bez związku z rozstrzyganą sprawą. Ustosunkowując się zaś do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia przez organ kwaterunkowy zmaiany woli strony w tym zakresie, stwierdził, że "przepisy resortowe nie nakładają na organy straży Granicznej obowiązku weryfikowania woli funkcjonariusza", zaś w sprawie "za bezsporny uznać należy fakt, że przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie przez taką osobę wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (...)". Organ zwrócił też uwagę, że funkcjonariusz "pobierając równoważnik pieniężny za brak lokalu upoważnił organ SG do domniemania, że wciąż jest zainteresowany przydzieleniem mu mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego". Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej M. K. (zwany dalej także jako "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pomimo tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sytuacji, gdy zasadnicze jego elementy zostały zebrane w oparciu o wniosek złożony przed kilkoma laty, a także naruszenie przepisu art. 101 ust. 5 w zw. z art. art. 92 ust. 1 i 93 ustawy w zw. § 6 rozporządzenia polegające na niezasadnym, tj. wbrew jego woli, przydziale lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu, podobnie jak w postępowaniu odwoławczym podniósł w szczególności, iż od dnia [...] marca 2006 r. jest właścicielem mieszkania położonego w C. przy ul. [...] i dlatego od tej daty jego potrzeby mieszkaniowe i jego najbliższej rodziny zostały zaspokojone. W konsekwencji, nie deklaruje obecnie woli otrzymania lokalu mieszkalnego. Tym samym, podkreślił, że po jego stronie nastąpiła zmiana oświadczenia woli wyrażonego we wniosku. Dlatego też organ, zgodnie z art. 7 k.p.a. wydając decyzję powinie wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny i uwzględnić zmiany, jakie zaszły w sprawie od złożenia wniosku do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organy wydając zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy uwzględniły przesłanki wskazane w przepisach materialnoprawnych regulujących przydział lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Straży Granicznej, tj. art. 92 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898), a w szczególności, czy organy Straży Granicznej winny uwzględnić okoliczności wpływające na zmianę woli strony w tym zakresie. W sprawie bezspornym jest, że co najmniej na etapie postępowania odwoławczego strona oświadczyła, iż "od [...] marca 2006 r. jest właścicielem mieszkania położonego w C. przy ul. [...]". Od tego momentu, w ocenie Skarżącego, "potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny są zaspokojone" i w związku z tym nie jest on zainteresowany przydzielonym przez organ lokalem mieszkalnym w W. przy ul. [...]. Odmienne stanowisko prezentują organy obu instancji, które twierdzą, że "przepisy resortowe nie nakładają na organy Straży Granicznej obowiązku weryfikacji woli funkcjonariusza", co powoduje, że złożony przez stronę wniosek o przydział lokalu mieszkalnego "jest dla organu administracyjnego wiążący i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 ustawy o SG przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego". W świetle tak rozbieżnych stanowisk stron, na wstępie należy dokonać analizy uprawnienia ustanowionego w art.92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W myśl tego przepisu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Odnotowując kontrowersje wokół możliwości cofnięcia przez funkcjonariusza oświadczenia o rozwiązaniu stosunku służbowego (vide: uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, ONSA i wsa 2012/2/20 i uzasadnienie zdania odrębnego sędzi Barbary Adamiak), zauważyć trzeba, że korzystanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej z przydzielonego lokalu mieszkalnego nie wynika ze stosunku prawnego z zakresu prawa cywilnego. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma charakter publicznoprawnego uprawnienia funkcjonariusza w służbie stałej. Wynika ono z ustawy. W przeciwieństwie do rozwiązania stosunku służbowego, oświadczenie funkcjonariusza nie jest materialnym wymogiem zawiązania się stosunku korzystania z lokalu mieszkalnego. Prawo to realizuje się w drodze administracyjnej decyzji o przydziale (art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej), a nie w drodze czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Warunkiem wydania decyzji o przydziale jest pisemny wniosek funkcjonariusza (§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych). Prawo do korzystania z lokalu ustaje na skutek decyzji o opróżnieniu lokalu (art. 99a i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust.1 powołanego rozporządzenia), a nie na skutek rozstrzygnięcia sądu powszechnego, przewidzianego dla rozwiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu pozostającego w zarządzie jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 101 ust.2 i 4 ustawy o Straży Granicznej). Jak z tego wynika, stosunki prawne , których przedmiotem jest korzystanie z lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Straży Granicznej mają charakter cywilnoprawny w przypadkach wskazanych w ustawie, a do tych przypadków nie zalicza się korzystanie z lokalu przez funkcjonariusza Straży Granicznej na podstawie administracyjnej decyzji o przydziale. Nie ma podstaw, aby do takiego stosunku prawnego stosować instytucje materialnego prawa cywilnego (por: Tadeusz Kuczyński [w:] "System prawa administracyjnego. Stosunek służbowy. Tom 11", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C. H. Beck 2011, s. 390). Wypowiedź funkcjonariusza skierowana do organu wyrażająca wolę otrzymania przezeń mieszkania nie jest więc oświadczeniem woli kształtującym stosunek prawny (por. Stanisław Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", LexisNexis 2011, s. 262), ale prośbą o przyznanie publicznoprawnego uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej, czynnością procesową z zakresu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, złożenia oświadczenia o wycofaniu prośby nie można oceniać w kategoriach odwołania oświadczenia woli. Jest to natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Zauważając, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania o przydział lokalu z urzędu, stwierdzić należy, że w sprawach wszczynanych na wniosek jednostka rozporządza swoim prawem (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 290; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 5). W razie braku wniosku postępowania w sprawie uprawnień strony nie może być wszczęte. O ile zaś do wszczęcia takiego postępowania dojdzie, należy uzyskać zgodę strony. W przypadku nieuzyskania zgody strony, jak wprost wynika z art. 61 § 2 k.p.a., postępowanie należy umorzyć. W razie cofnięcia wniosku złożonego przez stronę organ ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Przepis ten uzależnia umorzenie postępowania od braku sprzeczności z interesem społecznym. Wracając jednak do zasady, według której jednostka sama rozporządza swoim prawem, przyjąć należy, że cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie o przyznanie uprawnień skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, komentarz do art. 105, pkt II.1; Zbigniew R. Kmiecik "Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia", Samorząd Terytorialny 2008/5/s.62-63). Konieczność umorzenia postępowania występuje także wówczas, gdy strona wycofa wniosek w trakcie postępowania odwoławczego (por. Grzegorz Łaszczyca, op. cit., komentarz do art. 105, pkt II.2). Taka sytuacja procesowa wystąpiła w niniejszej sprawie. Z treści odwołania jednoznacznie wynika, że Skarżący, w związku z zaspokojeniem swoich potrzeb mieszkaniowych poprzez nabycie lokalu mieszkalnego w C. przy ul. [...], "zrezygnował" z ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej i wniósł o uchylenie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...]. Należało zatem uznać, że cofa wniosek o przydział lokalu. Odnosząc się w tym aspekcie do stanowiska organu, że nie jest zobowiązany do obowiązku weryfikacji woli funkcjonariusza w tym zakresie uznać trzeba, że jest to stanowisko oczywiście błędne i to nie tylko z szeroko przedstawionych wyżej powodów, ale i z uwagi na fakt, że wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego winno obejmować ocenę przesłanek faktycznych i prawnych uprawnionego funkcjonariusza na dzień przydziału takiego lokalu. Przyjęcie poglądu organu mogłoby w praktyce powodować , że przydział takiego lokalu naruszałby treść normy art. 92 ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu Skarżącego, że organy podczas postępowania naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, jest chybione, gdyż – jak to już zaznaczono wcześniej - zagadnienie istnienia wniosku (a konkretnie – oświadczenie o "rezygnacji" z przydziału lokalu mieszkalnego) nie należy do zakresu postępowania dowodowego, ale do problematyki czynności procesowych dokonywanych przez strony. Reasumując, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.