II SA/Wa 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na decyzję Rektora Szkoły [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie semestru postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A.P. wpis od skargi w wysokości 200 zł (dwieście złotych). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Dziekan [...] Szkoły [...] odmówił A. P. wyrażenia zgody na powtarzanie semestru. W decyzji tej Dziekan powołał się na § 27 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia w [...]. Od powyższej decyzji A. P. odwołał się do Rektora Szkoły [...]. W dniu [...] grudnia 2018 r. Rektor Szkoły [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, nie wyraził zgody na powtarzanie semestru przez A. P. W dniu [...] stycznia 2019 r. A. P. wniósł skargę, sprecyzowaną pismem z dnia [...] marca 2019 r., na wskazaną wyżej decyzję Rektora Szkoły [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest aktem wewnątrzzakładowym, niepodlegającym kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarga A. P. dotyczy decyzji Rektora Szkoły [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie semestru. W ocenie Sądu skarga na wskazaną wyżej decyzję jest niedopuszczalna, bowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady administracyjne zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. post. NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Lex nr 1282161, post. WSA w Rzeszowie z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14, publ.: baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Rektora Szkoły [...] odmawiająca wyrażenia zgody na powtarzanie semestru studiów. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668, z późn. zm.) nie przewidują aby w sprawach tego typu wydawana była decyzja administracyjna, od której przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Regulacji takich nie zawierała również uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, z późn. zm.). Sądowa kontrola aktów organów uczelni uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne, a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzenie nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5) stypendiów (art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania, decyzją będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie odmawiająca wyrażenia zgody na powtarzanie semestru należy uznać za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jej wydania stanowił § 27 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia w Szkole [...], stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Decyzja ta nie pozbawiała skarżącego statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów (decyzja w tym przedmiocie w stosunku do skarżącego została wydana w dniu [...] grudnia 2018 r.) ma charakter zewnętrzny i po wyczerpaniu środków zaskarżenia mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona decyzja jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest to decyzja administracyjna), to wniesiona na tą decyzję skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 P.p.s.a.