II SA/Wa 1720/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kategorii zdolności do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. A. K. – kandydat do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uznany został za niezdolnego do służby w ABW. W wyniku odwołania od tego orzeczenia, Centralna Komisja Lekarska ABW orzeczeniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchyliła orzeczenie RKL ze względu na błędnie podaną podstawę prawną dla określenia kategorii "N" i wydała własne orzeczenie określając kategorię kandydata jako niezdolnego do służby i w podstawie prawnej powołała akty prawne. W wyniku rozpatrzenia skargi A. K. na powyższe orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 653/09 uchylił zaskarżone orzeczenie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10 oddalił skargę kasacyjną Centralnej Komisji Lekarskiej ABW wniesioną od powyższego wyroku. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Centralna Komisja Lekarska ABW ponownie stwierdziła u A. K. kategorię zdolności do służby "N". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.) w związku z art. 44 ust. 5 oraz art. 26 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 626 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Centralna Komisja Lekarska ABW podniosła, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną stwierdzić należało, iż kandydat nie jest zdolny do służby w ABW, ponieważ zgodnie ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej nie może on posługiwać się bronią palną. Zdaniem Komisji, kandydat z wadą wzroku - brak jednoczesnego widzenia obuocznego przy nadwzroczności obu oczu (w opinii konsultanta stwierdzone schorzenie ma charakter trwały) - na podstawie § 10 pkt 2 i § 11 pkt 1, Dział IV — Narząd wzroku, załącznik nr 6 "Wykaz chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW jest zaklasyfikowany jako zdolny do służby albo zdolny do służby z ograniczeniami. W świetle jednak postanowień art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz ma obowiązek wykonywać zawód, zgodnie ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi mu metodami i środkami zapobiegania, rozpoznawania i leczenia chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej oraz z należytą starannością. Przez wykonywanie zawodu lekarza rozumie się także wydawanie opinii i orzeczeń lekarskich (art. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty). W niniejszym przypadku Komisja Lekarska ABW wzięła pod uwagę wskazania aktualnej wiedzy medycznej, która wyklucza posługiwanie się bronią palną przez kandydata i w związku z tym, iż funkcjonariusz, zgodnie z art. 44 ust. 5 w związku z art. 26 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu musi posiadać zdolność fizyczną do służby w formacjach uzbrojonych (w tym posługiwania się bronią palną) orzekła, iż jest niezdolny do służby w ABW. Komisja Lekarska ABW podkreśliła, iż nie mogła w niniejszym przypadku wydać orzeczenia, w którym uznaje kandydata z przedmiotową wadą wzroku za zdolnego do służby, również ze względu na to, iż wydanie takiego rozstrzygnięcia byłoby niezgodne z przyrzeczeniem lekarskim (nie służyłoby życiu i zdrowiu ludzkiemu). Orzeczenie to byłoby także sprzeczne z art. 2, art. 4 i art. 41 Kodeksu etyki lekarskiej. Komisja Lekarska ABW dopuszczając do służby takiego kandydata nie tylko nie chroniłaby życia i zdrowia orzekanego, ale również narażałaby życie i zdrowie innych funkcjonariuszy, którzy pełniliby służbę z tym kandydatem (art. 2 Kodeksu etyki lekarskiej). Oprócz tego orzeczenie o zdolności do służby byłoby niezgodne ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, co również jest sprzeczne z zasadami określonymi w tymże Kodeksie (art. 4 i 41). Orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] sierpnia 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanemu orzeczeniu skarżący zarzucił błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a także rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji, która w konsekwencji doprowadziła do niewłaściwego postępowania przy ustaleniu kategorii zdolności do służby oraz rażącego naruszenia zasady orzekania oraz wydania rozstrzygnięcia przez nieuprawniony organ. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Centralna Komisja Lekarska ABW w swoim orzeczeniu zawarła sprzeczne stwierdzenia. Z jednej strony stwierdziła, iż kandydat posiada zdolność do służby na podstawie właściwego dla jej zakresu działania aktu prawnego, tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednak na podstawie tego samego aktu stwierdziła niezdolność do służby, motywując to stanem obecnym wiedzy medycznej. Rozpatrując odwołanie strony Komisja II instancji nie wzięła pod uwagę § 13 w zw. z § 23 pkt 3 rozporządzenia o zdolności do służby w ABW, z którego wynika, iż orzeczenie o zdolności do służby regionalna komisja lekarska wydaje, posługując się wykazem, uwzględniając ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej (...), czym naruszyła zasady oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto Komisja wskazała, iż opiera swoje orzeczenie o niezdolności do służby, między innymi na rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń. W tym zakresie w ww. wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż nie należy do właściwości przedmiotowej komisji lekarskiej orzekanie o prawie do posiadania broni prywatnej przez osoby cywilne na użytek prywatny. Zdaniem skarżącego, komisje lekarskie ABW nie mogą orzekać i uzasadnić orzeczeń w oparciu o nieokreślone w rozporządzeniu warunki zdrowotne jakie nie są jej podmiotowo przypisane i są wynikiem nadinterpretacji. W tym stanie rzeczy zarzut Komisji o braku zdolności fizycznej skarżącego do służby w formacjach uzbrojonych na podstawie art. 44 ustawy o ABW i AW jest nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska ABW wniosła o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podniósł, iż rozporządzenie w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w części dotyczącej oceny zdolności fizycznej do służby w ABW, jako formacji uzbrojonej, osoby z wadą wzroku polegającej na braku jednoczesnego widzenia obuocznego przy nadwzroczności obu oczu jest sprzeczne z art. 44 pkt 5 ustawy o ABW i AW i jako norma niższego rzędu musi ustąpić przepisowi wyższej rangi. Jest ono także sprzeczne z przepisami dotyczącymi możliwości uzyskiwania pozwolenia na broń dla osób cywilnych. Rozporządzenie to zostało opracowane według nieaktualnych dzisiaj zasad wiedzy medycznej, które nie są przecież niezmienne. Jednakże aktualny stan tej wiedzy uniemożliwia przyjęcie kandydata z takim schorzeniem do służby w ABW. Informację na temat aktualnego stanu wiedzy medycznej posiadają lekarze, którzy podlegają odpowiedzialności zawodowej za zgodne ze sztuką lekarską wykonywanie swojego zawodu oraz za zachowanie należytej staranności przy jego wykonywaniu. Wskazany problem został już zgłoszony przez Centralną Komisję Lekarską ABW kierownictwu ABW i obecnie trwają zaawansowane prace legislacyjne zmierzające do znowelizowania przedmiotowego rozporządzenia w tym zakresie tak, aby nie było rozbieżności pomiędzy przepisami rangi ustawy a rozporządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podanych. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW w sprawie oceny zdolności kandydata do służby w ABW zostało wydane po dokonaniu czynności orzeczniczych oraz po wykonaniu dodatkowej konsultacji specjalistycznej. Centralna Komisja Lekarska ABW stwierdziła, iż skarżący spełnia kryteria zdolności fizycznej i psychicznej do służby, określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), uznała jednak, że nie jest on zdolny do służby w ABW, ponieważ obecny stan wiedzy medycznej dyskwalifikuje go do posługiwania się bronią. Zgodnie z art. 44 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, Nr 74, poz. 626 ze zm.) służbę w ABW albo AW może pełnić osoba posiadająca co najmniej średnie wykształcenie i określone kwalifikacje zawodowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, wymagających szczególnej dyscypliny służbowej, której gotowa jest się podporządkować. Na podstawie art. 45 ust. 1 tej ustawy, zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie ABW albo AW, podległe Szefowi właściwej Agencji. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi zaś, iż Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, zasady oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji, a także tryb orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Zasady oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby oraz tryb orzekania przez komisje lekarskie został określony w rozdziale 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia, stopień zdolności kandydata do służby regionalna komisja lekarska ustala przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdrowia: 1) kategoria "Z" - zdolny, co oznacza, że stan zdrowia kandydata nie budzi żadnych zastrzeżeń, albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria "N" - niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u kandydata schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. Na podstawie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regionalna komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie osoby skierowanej i sporządza protokół badania komisji lekarskiej. Oceny stanu zdrowia tej osoby dokonuje na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny. W świetle § 13 tego rozporządzenia, orzeczenie o zdolności do służby regionalna komisja lekarska wydaje, posługując się wykazem, uwzględniając ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej, o której mowa w § 12 ust. 1, wyniki zleconych badań specjalistycznych i dodatkowych, wyniki przeprowadzonej obserwacji szpitalnej oraz informację o warunkach i przebiegu służby, wyniki egzaminu sprawności fizycznej, a także ustalenia protokołów powypadkowych mogące mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż właściwa komisja lekarska ABW orzekając o zdolności badanego do służby w ABW w pierwszej kolejności dokonuje oceny stanu zdrowia osoby skierowanej, czego odzwierciedleniem jest protokół badania kandydata na funkcjonariusza lub funkcjonariusza, stwierdza u osoby badanej występujące jednostki chorobowe, a następnie dokonuje sprawdzenia, czy stwierdzona u osoby badanej jednostka chorobowa znajduje się w wykazie chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby stanowiącym załącznik nr 6 do powołanego rozporządzenia. Przy czym kategoryczne stwierdzenie zawarte w przepisie § 13 ww. rozporządzenia, iż "orzeczenie o zdolności do służby regionalna komisja lekarska wydaje, posługując się wykazem", jednoznacznie wskazuje, iż tylko zakwalifikowanie stwierdzonego u osoby badanej schorzenia do jednej lub kilku chorób lub ułomności wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik nr 6 do rozporządzenia daje podstawę do przyznania takiej osobie kategorii "N". W niniejszej sprawie Centralna Komisja Lekarska ABW uznała, iż niezdolność skarżącego do służby w ABW jest spowodowana wadą wzroku badanego - brakiem jednoczesnego widzenia obuocznego, które to schorzenie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 68, poz. 630), dyskwalifikuje osoby cywilne do otrzymania pozwolenia na broń. Tym samym przedmiotowa wada wyklucza kandydata do podjęcia służby w formacji mundurowej, w której posługiwanie się bronią palną stanowi podstawowe narzędzie służby, a więc w ABW. Pogląd ten należy uznać za błędny, o czym przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 653/09. Sąd w uzasadnieniu wskazanego wyroku wyraził wiążący pogląd (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), iż powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) i określa ono zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń lub posiadająca pozwolenie na broń. Wskazany w nim sposób oceny, w konkretnym przypadku narządu wzroku w celu stwierdzenia istnienia lub przeciwwskazań do posługiwania się bronią, nie może być wprost zastosowany, jak uczyniła to Komisja w niniejszej sprawie, przy badaniu zdolności fizycznej kandydata do służby w ABW. Wynika to chociażby z treści przepisu art. 3 ustawy o broni i amunicji, w myśl którego, przepisy tej ustawy nie dotyczą m.in. broni i amunicji stanowiących uzbrojenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w odniesieniu do których dostęp do broni i amunicji regulują odrębne przepisy. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w załączniku nr 6 "Wykaz chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby" w dziale IV – Narząd wzroku § 10 pkt 1, 2, 3 wskazuje brak jednoczesnego widzenia obuocznego i odpowiednio kwalifikuje tę wadę wzroku, w zakresie zdolności do służby w zależności do jakiej jest on przeznaczony. Tym samym komisja lekarska ABW ma podstawy do kwalifikowania badanego w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. i nie można twierdzić, iż występuje luka w prawie, którą należy wypełnić przepisem ustawowym o charakterze ogólnym – art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Skoro jednak stwierdzona u skarżącego wada wzroku nie została przez komisje lekarskie ABW zakwalifikowana do grupy schorzeń znajdujących się w ww. wykazie, a wskazujących na niezdolność do służby, to nie ma oparcia w prawie twierdzenie, iż skarżący jest niezdolny do pełnienia służby w ABW. Komisja lekarska ABW orzekając o przydatności kandydata do służby w ABW, podejmuje rozstrzygnięcie jako organ administracji publicznej, a więc działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zatem kwalifikowanie skarżącego jako niezdolnego do służby w oparciu o aktualny stan wiedzy medycznej, a nie powszechnie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, stanowi naruszenie podstawowej zasady państwa demokratycznego – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nie można oczywiście komisjom lekarskim ABW odmówić fachowości i znajomości aktualnej wiedzy medycznej, jednakże niedoskonałości prawa w świetle tej wiedzy powinny być usuwane, poprzez zmianę prawa, a nie jego niestosowanie. Reasumując, orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, jak i Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW w [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, a także § 10 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zw. z § 13 powołanego rozporządzenia i Działem IV - Narząd wzroku, załącznika nr 6 "Wykaz chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do służby" tego rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto orzeczenie organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w załączniku nr 8 powołanego rozporządzenia, albowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i wskazania konkretnej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzone naruszenia prawa obligowały Sąd do usunięcia wadliwych orzeczeń z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.