II SA/Wa 1727/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Jarosław Trelka (spr.), Asesor WSA, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1727/05 UZASADNIENIE Decyzją [...] czerwca 2004 r. Starosta R. przyznał E. B. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Uznał, że skarżąca spełniła wymagane prawem warunki, m.in. udokumentowała co najmniej 365 dni zatrudnienia lub okresów równoważnych w okresie ostatnich 18 miesięcy przed rejestracją, jako bezrobotna. W postępowaniu organ dysponował zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynikało, że w okresie [...] marca 2003 r. - [...] kwietnia 2004 r. wobec skarżącej istniał obowiązek ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy. W dniu [...] stycznia 2005 r. Starosta R. wszedł w posiadanie dokumentu - zaświadczenia ZUS-u, z którego wynikało, że skarżąca nie opłacała należnych składek w wymaganej wysokości przez co najmniej 365 dni poprzedzających rejestrację. Wydanym tego samego dnia postanowieniem, choć błędnie datowanym na [...] stycznia 2004 r., organ wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie zakończone swoją decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Następnego dnia organ wydał decyzję uchylającą tę decyzję z [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej przyznania zasiłku i jednocześnie odmówił skarżącej takiego zasiłku. W uzasadnieniu powołał się na wyżej wymienione zaświadczenie ZUS i wynikającą z niego okoliczność braku opłacania, przez wymagany ustawą okres składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zaświadczenie to organ nazwał decyzją. W odwołaniu od tej decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że decyzja ta powołuje się na inną decyzję ZUS-u, która nigdy nie została skarżącej doręczona i przez to nie jest prawomocna. Wniósł o wydanie decyzji odmawiającej zmiany decyzji pierwotnej. W decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty R. z [...] stycznia 2005 r., a także uchylił postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego z dnia poprzedniego. Wojewoda [...] uznał, że nie została wyjaśniona kwestia podstaw do wznowienia postępowania, a także, że brakuje materiału dowodowego, z którego wynika, iż skarżąca w chwili przyznania jej statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku nie spełniała warunków do otrzymywania tego zasiłku. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Starosty R. z [...] czerwca 2004 r. w części przyznającej zasiłek. Uznał, że skarżąca nie udokumentowała wymaganego prawem okresu płacenia składek, toteż przyznanie zasiłku stanowiło rażące naruszenie art. 71 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej podniósł, że z jej uzasadnienia nie wynika, aby skarżąca nie spełniała tych wymagań, nie wynika także, na czym polega przywołane w zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa. Uznał, że jeśli urzędnicy Powiatowego Urzędu Pracy w R. nie udokumentowali w aktach uprawnienia skarżącej, to jest to ich niedbalstwo, ale nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Organ zwrócił uwagę na zaświadczenie ZUS-u z dnia [...] stycznia 2005 r., z którego jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie płaciła wymaganych składek przez wymagany okres. Dlatego też podzielił stanowisko Wojewody [...], iż przyznanie jej zasiłku rażąco narusza prawo (156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej podniósł, że Minister Gospodarki i Pracy nie wykazał, jaki organ, w jaki sposób rażąco naruszył prawo. Nie wykazał też, że skarżącej nie przysługuje zasiłek. Pełnomocnik skarżącej ponownie podkreślił, że brak wykazania tego uprawnienia skarżącej świadczy o niedbalstwie urzędników wydających decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Ponadto wniósł, na podstawie art. 61 § 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd zobowiązany jest zatem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z urzędu. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., obarczone są właśnie wadą nieważności. Wynika ona z faktu zastosowania niewłaściwego trybu wzruszenia decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2004 r. - zamiast właściwie wszczętego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą właśnie decyzją oraz wydania nowej decyzji co do uprawnień zasiłkowych skarżącej, Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji w części przyznającej jej zasiłek, a Minister Gospodarki i Pracy decyzję Wojewody utrzymał w mocy. W niniejszej sprawie natomiast zastosowany powinien zostać tryb określony w art. 145 § 1 punkt 5 Kpa. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Starosta R. nie dysponował dowodami wskazującymi, że skarżąca nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne, wymaganych przez art. 71 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Nie jest istotne, z punktu widzenia art. 145 § 1 punkt 5 Kpa, z jakich powodów organ wydający decyzję nie dysponował tak ważnymi w tej sprawie dowodami, choć przyznanie prawa do zasiłku bez niewątpliwego ustalenia tej okoliczności musi być ocenione krytycznie. Z punktu widzenia art. 145 § 1 punkt 5 Kpa ustalić jedynie należało, czy po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w tym dniu, ale nieznane organowi w chwili orzekania. Fakt nieopłacania przez skarżącą wymaganych składek, potwierdzony następnie zaświadczeniem ZUS z dnia [...] stycznia 2005 r., taką okoliczność stanowił. Dokonanie kwalifikacji zaistniałego stanu faktycznego, pod względem właściwego trybu wzruszenia decyzji Starosty R., w niniejszej sprawie rzeczywiście może powodować trudności. Wyjaśnić zatem należy, że przyznanie skarżącej prawa do zasiłku, wobec stwierdzenia, że nie spełnia ona ustawowych wymagań w tym zakresie, narusza przepis prawa materialnego, ale jednocześnie stwierdzenie takie stało się możliwe po wyjściu na jaw nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu [...] czerwca 2004 r. Gdyby ta okoliczność znana była w tym dniu, a mimo tego zostałaby wydana decyzja o nabyciu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wówczas właściwym trybem jej wzruszenia byłoby rzeczywiście stwierdzenie nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 punkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie - raz jeszcze należy zauważyć - ta nowa, istotna okoliczność wyszła na jaw po dniu [...] czerwca 2004 r. Konieczne więc było zastosowanie w tej sprawie instytucji wznowienia postępowania. Naruszenie zasady wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 Kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. I SA 286/99). Z tego względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Wobec powyższego za prawidłowe uznać należało wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty R. z dnia [...] czerwca 2004 r. W sprawie zaszły bowiem konieczne przesłanki jego wznowienia, toteż działając z urzędu, Starosta R. zobowiązany był wydać w tym zakresie właściwe postanowienie i przeprowadzić następnie postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 Kpa). Z tego względu także wydanie decyzji przez Starostę w dniu [...] stycznia 2005 r. ocenione być powinno jako właściwe - organ ten uchylił swoją decyzję niesłusznie przyznającą w jego ocenie, zasiłek dla bezrobotnych, a także orzekł co do meritum - odmówił skarżącej prawa do tego zasiłku. Tak wydana decyzja odpowiada wymogom art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r., po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej odwołania, powinna być następnie poddana kontroli instancyjnej Wojewody [...], przy czym wynik tej kontroli odpowiadać powinien zasadom określonym w art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje dla organu odwoławczego dwie możliwości orzeczenia. Organ taki może, po pierwsze, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję lub, po drugie, uchylić ją w całości albo w części i jednocześnie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. organ ten ograniczył się jedynie do orzeczenia kasatoryjnego (uchylił decyzję Starosty R. z [...] stycznia 2005 r.), natomiast nie orzekł w ogóle o dalszym bycie prawnym tej zaskarżonej decyzji. Taka decyzja Wojewody [...] narusza przywołany art. 138 § 1 Kpa, a naruszenie to ma charakter rażący. Co więcej - w swojej decyzji Wojewoda [...] uchylił postanowienie wznawiające postępowanie w przedmiocie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku. Tymczasem takie postanowienie nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego, jego "uchylenie" nie jest możliwe. Jeśli wznowienie postępowania nie znajdowało podstaw w art. 145 § 1 lub 145a Kpa, organ, który je wznowił, powinien zweryfikować takie wznowienie w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka decyzja mogłaby być następnie poddana kontroli organu odwoławczego, nie może on jednak "uchylać" samego postanowienia wznawiającego postępowanie. Jest to bowiem niepodważalne, wyłączne i niepodlegające kontroli instancyjnej uprawnienie organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 Kpa.). Takim organem jest w niniejszej sprawie Starosta R. Z powyższych względów w obrocie prawnym nie mogła pozostać decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. W sposób rażący narusza ona art. 138 § 1 Kpa. Z kolei "uchylenie" nią postanowienia Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. ocenione być musi, jako wydane bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszym postępowaniu Wojewoda [...] podda decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. właściwej kontroli instancyjnej, zbada zasadność uznania skarżącej za osobę niespełniającą ustawowych kryteriów pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja wydana w wyniku tak przeprowadzonego postępowania odpowiadać powinna normie art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do przywołanego wyżej art. 145 § 1 punkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis ten stanowił więc podstawę uchylenia decyzji zaskarżonej. Korzystając z uprawnienia przyznanego w art. 134 i 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2005 r. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.